农村宅基地使用权退出的难题与对策——以梅州市城东镇为例

张 理，童新华，张 豫，韦燕飞

(1.南宁师范大学 自然资源与测绘学院，广西 南宁 530001；2.南宁师范大学 地理科学与规划学院，广西 南宁 530001；3.嘉应学院 地理科学与旅游学院，广东 梅州 514000)

城镇化发展过程当中建设用地供应日益紧张，建设用地与耕地的矛盾日趋突出。农村人口逐渐减少，宅基地面积却不减反增。宅基地是农村建设用地的主要组成部分，“空心村”、宅基地闲置、面积超标、一户多宅等问题普遍，导致农村建设用地利用水平低下。实现农村宅基地使用权的退出对保护耕地资源、统筹城乡发展、建设新农村、提高农村建设用地节约集约利用率具有重要意义[1]。推进农村宅基地使用权退出应充分从制度、经济、社会保障各方面考虑。在已有研究中，有学者从宏观制度层面出发，认为应加快构建宅基地使用权退出机制[2-3]；也有学者从农民微观层面出发，分析影响农民退出宅基地的因素[4-9]；有学者分析宅基地使用权退出的障碍因素并提出建议[10-12]，也有学者建议针对经济发达地区和欠发达地区提出不同的解决方案[13]。虽然宅基地使用权的退出问题得到了较广泛的研究，但研究区域大多数以经济发达地区为主，而对经济欠发达地区研究较为欠缺。兹以经济欠发达地区——广东省梅州市城东镇为研究对象，探讨城东镇宅基地使用权退出的难题与对策，期为同类地区宅基地使用权退出提供借鉴。

一、调查区域、人员概况及调查方法

(一)调查区域基本情况

梅州市城东镇位于梅县东北部，属梅县管辖，有玉水、莲塘、葵上、葵下、上坑、竹洋、汾水、谢田、石下、石月、书坑、潮塘12个行政村，1个居委会，面积79.0平方公里，其中山地面积8.5万亩，耕地面积1.2万亩，鱼塘0.2万亩。全镇有4 236户，共19 341人，非农业人口5 032人，其中竹洋村442户，1 940人，石下村568户，2 399人，书坑村464户，2 127人。镇内村容村貌较干净整洁，交通便利，梅蕉、梅松、梅丙公路干线穿越境内，205国道和省道黄竹洋至三乡线贯穿其中，并且主要村道路全部实现水泥硬底化。产业以农业为主，主要生产水稻、果蔬、家禽、鱼类；乡镇企业主要有建材、农机等。镇内山地丘陵与狭长盆谷交错，受地形所限，大部分房屋沿道路线呈带状分布。

(二)调查方法

此次调查选取了梅州市城东镇竹洋村、石下村、书坑村作为调查区域，采用了问卷法与访谈法相结合的方式。发放问卷的对象主要是当地村民，共发放问卷760份(1)不同户，即1户限发1份问卷。，收回问卷751份，有效问卷739份，问卷有效率为98.40%；访谈对象主要是村干部和当地村民。

(三)受访者基本情况

739位问卷受访者文化程度以初中为主，月收入1 800元以下占68.47%，兼业占比73.21%，全部受访者都有参加医疗保险，但参加养老保险的占41.95%(如表1)。

表1 问卷基本情况统计表

(四)宅基地使用权退出政策背景

2008-2019年，国家为深化土地改革先后密集出台了一系列鼓励宅基地使用权退出的政策(详见下页表2)，尤其在2012年后更加积极倡导宅基地使用权的退出，反映出国家释放农村存量建设用地的必要性与重要性。

表2 2008-2019年国家涉及宅基地使用权退出的政策文件

二、城东镇农村宅基地的利用现状及原因分析

(一)宅基地的节约、集约利用度低

在问卷调查过程中发现，一户多宅现象普遍，被访者中有74%的村民拥有2处住宅，而且其中1处用来堆放柴草杂物或闲置不用，仅有1处住宅且常年居住者占21%，节假日偶来居住者占4%，有3处及以上住宅者占1%。另外就“一户一宅制度的执行情况”这一问题对村干部进行访谈，了解到由于历史遗留问题这一制度较难执行，工作较难开展。随着时代的发展和生活水平的提高，建筑材料老化、功能缺失、设计落后、布局不合理的老宅难以满足现代生活的需要，建造新宅的村民越来越多。而选择在原来宅基地上新建住宅的只有极少数，大部分都是选择另辟新地建新房，另外再加上部分村民是继承父母的房子，从而大部分村民就拥有了2处甚至3处以上的住宅，旧房子用作仓储、辅助生产或闲置不用。此外，农村生活的现代化发展、产业结构的调整以及我国城镇化的发展，带动农村的生产方式也逐步由传统的纯农业生产转向兼业、甚至是非农生产，农村宅基地的仓储、辅助生产、居住等功能也由之开始减弱，宅基地闲置或短暂居住现象普遍，使得宅基地的节约、集约利用度大幅度降低。

(二)宅基地面积超标现象严重

为了加强农村宅基地管理、合理利用每一寸土地、切实保护耕地，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。对于宅基地的占地面积，各省根据本省的实际情况做出不同的规定。梅州属于山区，《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定：山区宅基地面积要求在150 m2以下(2)http://nr.gd.gov.cn/。梅州城东镇宅基地面积的调查结果是，被调查者中占有宅基地100 m2以下的占5.26%，100-150 m2的占31.58%，150-200 m2的占52.63%，200 m2以上的占10.53%，大部分超出了规定的面积。究其原因有二：一是农村宅基地的无偿取得、无偿占有性及使用期限的无限性，使得农民普遍存在不占白不占的心理，从而尽可能多地占用宅基地；二是农村地区土地管理工作松懈、宅基地管理不严及管理难度大，对乱占、违占宅基地等情况未加预防与及时制止。

(三)宅基地布局散乱

村级土地利用规划的缺位一直是农村地区土地管理的薄弱环节。城东镇对于村级土地缺乏监管与统一规划，宅基地的布局散乱，并由此造成脏、乱、差的农村环境，不利于打造宜居环境及美丽乡村，长期下去严重阻碍农村经济的发展及农民生活水平的提高。宅基地管理不严，旧宅基地没有得到及时腾退，新宅基地无序扩张，违法占用耕地建房的现象普遍，不仅造成耕地面积的减少，有碍于耕地的规模成片经营，还使得居民点越发散乱，不利于统一规划管理，后续农村土地管理工作更难推进。

三、城东镇农村宅基地使用权退出的难题

(一) 村民意愿调查分析

1.村民退出意愿及原因分析

当问卷中问到“是否愿意退出宅基地”时，78.95%的村民表示不愿意退出，21.05%的村民表示只要价格合理就愿意退出。影响民众退出意愿的因素有很多，其中没有经济能力到城镇购房、喜欢在农村居住是最主要的，另外还有社会保障体系的不完善与城镇就业难的问题(见图1)。城镇过高的房价与农村悠闲舒适的生活环境等使村民更愿意待在农村生活，而不愿意轻易退出宅基地。表示有意愿退出的村民多数是已在城里拥有稳定的生活并且农村住宅较老旧且位置偏僻，极少回去居住，他们想要通过退出农村宅基地获得合理的补偿，以巩固在城里的生活水平。

图1 村民不愿意退出宅基地的原因

2.村民补偿意愿及原因分析

调查问卷中问到“假如您愿意退出宅基地，您会选择哪种补偿方式”时，在货币补偿和安置补偿之间，选择安置补偿的占比86%，只有14%的受访者选择货币补偿。为更深入了解村民意愿，对村民就“希望以怎样的补偿方式退出宅基地使用权及其原因”这一问题进行访谈，村民希望以不低于现有房屋面积的安置补偿或权利置换的方式进行补偿，原因主要是目前房价过高，以实物置换比较踏实。村民除了受到传统的“住有所居”的思想影响外，还与如今的高房价有关，房价上涨过快，一般的农村家庭难以承受。商品房价格、装修费用具有不确定性，货币补偿额难以保障这些全部费用，村民觉得以实物作为交换比较踏实。选择货币补偿的大多数是城里有住房、收入较稳定且很少回去居住的人群，作为理性经济人，村民会追求个人利益的最大化，补偿意愿主要受到未来生活水平稳定性的影响，生活稳定性的不同会倾向于不同的补偿方式。

(二) 宅基地使用权退出的难题

1.宅基地产权界定模糊

在调查过程中发现，被访者中宅基地使用权证与房屋所有权证都没有的占35.52%，仅有房屋所有权证的占10.53%，仅有宅基地使用权证的占38.16%，拥有两证的只占15.79%。这反映出农村宅基地产权界定不清晰，农村宅基地及房屋的确权工作尚需加快完成，以保证集体、农民个人的利益，为后续的宅基地流转、退出工作奠定基础。权属管理是土地管理工作的核心内容，权属混乱、不明晰容易引发产权纠纷，阻碍宅基地管理工作的进行。农村地区宅基地及房屋的确权工作相对滞后，使得村集体及村民的权属状况缺乏明确界定，权利难以得到有效保障，更是阻碍了农村土地制度的改革。

2.村民的认识观念偏差

问卷中问到“宅基地的所有权属于谁”时，57.9%的受访者认为宅基地的所有权是属于自己的，21.1%认为是属于国家的，10.50%认为是属于集体所有，另有10.5%的村民表示不清楚。调查发现，很多村民混淆了国家和集体的概念，把集体等同于国家，村集体的概念意识不强。法律意识淡薄，对宅基地的权属辨析不清，及宅基地长期以来的无偿取得与无偿使用制度，使大部分村民认为宅基地的所有权属于个人所有。村民自身的错误观念会影响对宅基地的利用，多数村民长期以来形成的宅基地私有的观念容易导致非法占用宅基地、浪费土地的行为，不利于农村土地利用效率的提高及宅基地的有序退出。

3.农民的乡土情结较重

根据问卷调查中“喜欢在农村居住” 这一高频选项，向村民访谈其原因，了解到首先是农村自然环境方面的原因，对比城市，农村的空气、水等质量好；然后是农村社会关系方面的原因，村民之间互相认识，邻里之间关系熟络，已经形成熟人社会，而城市邻里之间的关系则要冷淡些，因此村民喜欢在农村居住，无论是对农村的自然环境，还是邻里关系，都产生了浓厚的情感。另外，在访谈中问到“是否愿意到中心村统一居住”时，大部分村民的回答也是不愿意。在一个地方生活久了，自然会对这个地方有一种归属感，从而对这片土地难以割舍，并且这种情感随着年龄的增加表现得越明显，这一现象可以用禀赋效应(3)禀赋效应指个体对所拥有物品的情感依赖，拥有时间与投入的感情、依赖程度呈正相关，拥有物品的时间越久越不愿意将之进行交易。来解释。村民长期以来习惯了农村的生活环境，对所生活的环境中的事物、人有深厚的感情，一旦脱离原本熟悉的社会环境便很难再融入一个新的环境，重新去适应另外一种生活环境的难度很大。

4.农村社会保障体系不完善

被访者参加新农合医疗保险的有100%，参加养老保险的有41.95%，参加子女教育保险和劳动保险的均为0%。这一结果显示，尽管新型农村合作医疗保险基本全面覆盖，但是养老保险、子女教育保险、劳动保险等相对滞后，远远落后于城镇居民的社会保障体系。社会保障体系的完善程度影响着农民对预期潜在风险的承受能力，而宅基地具有社会保障功能，目前农村社会保障体系的不完善，导致农民更加依赖于宅基地，不敢轻易退出宅基地。城乡共同发展亟须改革当前城乡二元社会保障体系，因为农村地区社会保障体系的不完善严重影响着农村宅基地使用权的退出，不利于消除村民退出宅基地的后顾之忧。

四、城东镇农村宅基地使用权退出的对策

(一)加快进行宅基地及农民房屋的确权工作

有效率的产权应是竞争性、排他性的，对产权进行明确的界定有助于降低未来的不确定性要素从而减少机会主义行为[14]。长期以来许多农民认为宅基地私有，并以此为未来生活的保障阻碍着宅基地使用权的退出。因此，严格依照宅基地申请程序审批宅基地，做好宅基地及农民房屋的登记发证等工作已刻不容缓。加快宅基地确权登记，明确界定宅基地及农民房屋的权属，有利于减少权属纠纷，保障村集体及村民各自的权利。坚持落实宅基地的集体所有权，保证农民的宅基地资格权，可以为宅基地使用权的退出提供权属依据。明晰的宅基地产权是宅基地使用权退出的前提，宅基地产权证明的缺乏有碍于宅基地使用权的有偿退出，由此而引发的一系列产权纠纷会挫伤农户的退出意愿。因此，要推动宅基地使用权的退出，加快宅基地及农民房屋的产权界定是前提。

(二)加快完善农民的社会保障机制

宅基地不仅是村民的安身立足之所，更是国家对村民生存的最基本的保障，国家为了保障农民基本居住权，允许本集体经济组织内的成员依法向村集体申请宅基地。宅基地具有主体特定性、无偿获得性、使用限制性等特点，无偿取得与无偿占有宅基地，使其兼具福利与社会保障双重功能。农民退出宅基地使用权的意愿在很大程度上受到对预期潜在风险的承担能力的影响。只有加快探索建立就业保障、医疗保障、教育保障、住房保障等一系列的社会保障机制，解决农民退出宅基地的后顾之忧，消除城乡二元保障体系，使农村村民也能享受到与城市居民同等程度的社会保障，才能真正促进社会公平，使村民获得可靠的生活及社会保障，促进符合条件的村民加快宅基地使用权的退出。

(三)鼓励以村为单位对村民进行集中安置

根据马斯洛需求层次理论，人的需求分为生理、安全、爱和归属感、尊重和自我实现等五个层次。在农村的熟人社会中，爱和归属的需求能得到很好的实现，这能为村民实现自我、发展自我提供很好的精神支撑。因此可以采用以村为单位、在熟人之间进行集中安置，尽量保持农户原有的社交关系，争取维持好农户的熟人社会关系，进而维持农村社会的稳定。可以根据宅基地区位状况以及家庭经济状况的不同采用不同的安置补偿方法。对于宅基地分布零散的农户，可以采用集中到中心村的方法；对于家庭经济条件较好且城里有住房的村民，可以采用货币补偿的方法。根据不同的情况制定不同安置补偿方法，达到政策效率的最优化。

(四)积极引导农民自身观念的转变

1982 年我国《宪法》第十条规定农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。要顺利推进宅基地使用权的退出就要积极引导村民转变自身观念，而村民长期以来形成的宅基地私有观念则与村民的法律意识淡薄有关。为此要加强村民的法律宣传培训与教育工作，积极引导村民自身观念的转变，帮助村民树立正确的权属观、法律意识观，促进宅基地使用权的退出。另外，要加强宅基地使用权退出政策的宣传力度，让村民了解退出宅基地的目的与意义，特别是对其自身的益处，使政策得到村民的肯定与拥护，让村民积极响应社会主义新农村建设中的政策的号召，从而让村民自觉、自愿退出闲置宅基地，共同促进社会主义新农村建设。

当前城东镇宅基地的使用存在较多的问题，这些问题的根源和当地的社会结构以及社会观念有关。由于宅基地是农村社会保障的重要部分，要推动当地宅基地使用权的退出，最重要的是要做好社会的保障工作，完善社会保障体系，解决村民的后顾之忧。只有当宅基地不再是村民的唯一社会保障时，村民才有可能自愿、主动退出它的使用权，这就要求相关的社会保障工作要到位，同时要在观念上对村民进行引导，慢慢纠正以往的偏差观念，让村民对农村宅基地的使用权有一个正确的认识，自觉遵守相关的使用规则。另外要满足村民的情感需求，熟人社会的重塑对于村民的心理有较大的抚慰，能在一定程度上减轻村民对乡土的思念之情，减少宅基地使用权退出的心理阻力。总而言之，推动宅基地使用权的退出，要从村民观念及社会结构考虑，从村民的切身利益出发，不可操之过急，更不可一刀切。