综合模型视角下公务员分类管理政策实施困境研究

张金凤

摘要：公务员分类管理制度是公务员制度的重要组成部分，经过了长期的发展和改革，但是仍然存在问题，需要不断改进和完善。从政策执行的角度，以综合模型为理论基础，从政策问题的特性、政策本身和政策以外三方面分析影响公务员分类管理实施因素，有利于我们系统地理清公务员分类管理实施的难点，有利于把握未来公务员分类管理的改革方向以及促进分类管理更好地实施。

关键词：公务员;分类管理;政策执行;综合模型

公务员分类管理制度是公务员管理的重要组成部分，科学分类是科学管理的基础，推进实施科学分类的人事管理制度，不仅能使公务员个人才能得到充分发挥，“适才适用”，而且促进公共管理更加科学化，更加有效率。

我国公务员分类管理制度由来已久。新中国成立后，伴随着干部管理体制改革，分类管理已初现苗头，1987年党的十三大会议上指出建立国家公务员制度时要考虑分类管理，随后职位分类的指导思想逐步确立。1993年《國家公务员暂行条例》第8条规定：“国家行政机关实行职位分类制度”，国务院根据《暂行条例》和《国家公务员实施方案》的有关规定，制定了《国家公务员职位分类工作实施办法》，其中规定了职位分类的基本内容，实施条件等。2005年通过的《中华人民共和国公务员法》第三章“职务与级别”明确了“国家实行公务员职位分类制度”，并详细阐述了相关规定。2010年，深圳市公务员分类管理全面铺开，2016年《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》正式颁布。

纵观我国公务员分类管理制度的发展历程，分类管理制度随着社会发展和国情变化，从最初的雏形到如今的框架搭建和填充，逐渐形成一些符合我国公务员人事管理现状的制度体系，但相关法律关于分类管理的规定，仍是宏观的、缺乏配套实施方案的体系，我国品位分类的传统对如今的公务员管理影响深远，实施以职位分类为主要特征的分类管理任重而道远。从《公务员法》颁布至今，公务员分类管理改革试点不断， 2016年也发布了相关的试行规定，但公务员分类管理实施仍存在着许多困境。

理清公务员分类管理改革的困境和难点有利于明确下一步的分类管理制度改革和实施方向，对症下药，我们可以从公共政策执行的角度出发，分析公务员分类管理在执行中在屡遭阻碍的原因，探索是哪些因素影响了公务员分类管理有效实施。

20世纪70年代中期以后，研究公共政策的学者从不同的角度建立起若干政策执行模型来研究影响政策执行的因素，如过程模型、互适模型、循环模型、系统模型、综合模型等。[1]本文从综合模型出发，对影响公务员分类管理执行的相关因素进行探讨。

一、综合模型简介

综合模型是由萨巴蒂尔和马兹曼尼安在1979年合著的《公共政策执行——一个分析框架》一文中提出，综合模型将影响政策执行的因素分为三类：政策问题的可处理性、政策本身的规制能力、政策本身意外的变量。[2]为了使综合模型能够更好的应用于我国实际情况的分析，学者们结合中国国情对综合模型做了一定修改，学者陈振明将三类因素改为：政策问题的特性、政策本身的因素、政策以外的因素。[3]本文运用学者陈振明修改过后的综合模型来分析影响公务员分类管理实施的因素，选择突出的、普遍的、典型的因素进行说明，以期理清公务员分类管理改革的困境和难点，明确下一步的分类管理制度改革和实施方向，对症下药。

二、综合模型视角下公务员分类管理实施的难点

（一）政策问题的特性

1.从政策问题的性质看，分类管理是复杂有难度的。

政策问题越复杂，执行难度越大。政策的目标越大，要调整的利益关系幅度越大，执行的难度就越大，高层级的政策比低层级的政策更难执行。[4]公务员分类管理首先是由法律规定的，是由中央层面制定的政策，其次，分类管理面对的是整个公务员系统，目标群体庞大，牵扯许多利益纠纷，再者，虽然我国当前是职位分类和品位分类相融合的分类管理，但是品位分类长时间内仍处于主导地位，[5]分类管理与传统的品位分类有冲突，实施中会有阻力。从以上三点可以看出，分类管理本身就是一个复杂的有难度的政策，因此，在执行时定会遭遇一定阻力，难以顺利实施。

2.目标团体行为的多样性及其需要调适量大。

我国公务员数量庞大，存在着中央和地方、不同区域之间的差异，不同区域不同位置的公务员会有不一样的利益诉求，比如基层的县级（市、特区、区）机关主任科员和副主任科员的职数不得超过科级领导职数的50%，而基层公务员多，导致晋升困难，他们需要改革原有制度增加晋升机会;但也有一些公务员怕实施分类管理后自己重新划分类别，会导致自己的晋升途径改变，没有原来的晋升渠道快速，因而不希望进行制度改革。

不同的群体，不同地区的公务员诉求不一样，在实施分类管理时需要调试量大，影响政策执行通畅。

（二）政策本身的因素

1.政策不够具体明确。

公务员分类管理的目标是比较明确的，即试图解决“大一统”管理体制下“官本位”、基层公务员职业发展空间狭窄及“弱激励”、责任和“事功”差异与激励资源分配不公平等问题，[6]建立符合国情的，现代化的公务员的人事管理制度。但是在政策的具体性方面存在着许多问题，缺乏具体的制度设计。

其具体表现为公务员分类管理缺乏相关配套法规和制度设计，缺乏具体细节的操作标准。首先，在配套法规上面，《公务员法》一直“形单影只”，与其相配套的法律法规很少，关于分类管理的法规更少，虽然在2016年发布了关于行政执法类和专业技术类的试行的《管理规定》，但目前仍是摸索阶段，没有成熟的法律体系来支撑公务员分类管理;其次，就配套制度设计上，公务员按照综合类管理，招录、考核、培训、晋升等都是一套管理办法，是粗放管理的状态，绝大部分地区都尚未建立分类培训、分类考核、分类薪酬等相关制度;以及在具体分类管理试点实施中，“怎么分”“怎么管”等核心问题都没有配套的制度文件，[7]职位职责规范的标准化、有效性、科学性不够等。[8]

公务员分类管理相关规定不明确不具体，没有构建成完整的、充实的框架，给实施分类管理带来了不便。

2.政策资源的充足性不够。

政策的实施需要充足的人力、物力、财力等资源支持，要想分类管理顺利实施，相关的财政、编制等就要有所支撑。分类管理实施时，必定会有大变动、大动作，需要在增加编制和财政预算的前提下才能顺利实施，[9]需要财政等方面的协调支持。而实行分类管理的地区，并不能保证及时配置相应的财政制度措施来支持分类管理改革，存在着外部资源支持不够的问题。

（三）政策以外的因素

1.执行人员和目标团体对分类管理有偏见。

很多的地方政府人事部门和普通公务员认为，分类管理改革的目的就是解决公务员的待遇问题，而解决待遇问题没必要分类，如果分类的会带来不同类别公务员之间的比较、会产生不平衡的心态，会带来管理碎片化、管理成本增加等问题，[10]没有真正认识到，分类的目的是为了针对不同类别公务员的特点建立分类管理制度以实现管理的精准化和科学化。

且我国官本位等传统思想会影响公务员对分类管理改革的看法，可能担心在分类后综合管理类、行政执法类、专业技术类制定的相关规定“厚此薄彼”，会出现晋升途径不一致等问题，影响自身晋升。

政策执行者和目标团体对分类管理的人事出现偏差，会导致执行人员工作态度不够认真、贯彻政策不彻底，目标团体不够服从的问题。

2.政策执行机关即目标群体。

公务员分类管理改革是由政府部门执行，面对的目标群体是政府部门内的公务员，可以说政策执行的主体和目标群体存在着统一利益，在分类管理改革实施过程中，是自己对自己进行改革，自己监督自己，这样难免在政策执行过程中因为某些利益问题等选择性执行政策。

3.政策环境支持不够。

政策实施，需要外部环境的支持，影响政策环境实施的政策环境因素可分为政治环境、经济环境、社会文化环境。[11]

从政策环境来看，分类管理实施需要配套的行政体制改革，如果分类管理改革与行政体制改革不相适应，可能会出现一些冲突，因此，需要把分类管理改革纳入到行政体制改革中去，使分类管理改革时顾及相应的行政体制，[12]在政治环境中更好进行改革。但目前分类管理改革并未纳入到行政体制改革中;从经济环境来看，分类管理执行需要良好的财政支持，如深圳试点，财政支持充足，分类管理进行良好。但是其他地方经济实力不如深圳，财政支持可能会落后;从文化环境来看，公务员熟悉的是品位分类，有进行人际关系依附的惯和传统习俗，对以职位分类为主的分类管理会有抵触情绪。

三、总结

综合归纳上述影响公务员分类管理的各种因素，我们可以看出，导致公务员分类管理实施的困境的可总结为内部设计不足，外部支持不够以及公务员观念的误差，未来继续推进和完善公务员分类管理制度时可从这三点入手。此外，在未来继续推进实施分类管理时，我们可以注重改善上文中阻碍分类管理实施的因素，更重要的，我们可以从那些对没有对分类管理执行起消极作用的因素加以正面强化。完善改进负面影响较大的因素，强化具有正面影响的因素，双管齐下，促进公务员分类管理更好地实施。

参考文献：

[1]张红凤.公共政策导论[M].上海：上海财经大学出版社，2013：144-149.

[2]P. Sabatier， D. Mazmanian. The implementation of public policy： a framework of analysis[J].Policy Studies Journal，1979，8（4）：542.

[3]陈振明.公共政策学[M].北京：北京中国人民大学出版社，2004：254.

[4]张骏生.公共政策的有效执行[M].北京：清华大学出版社，2006：25-26

[5]魏姝.中国党政干部分类管理制度改革的理性-政治逻辑[J].学海，2016（05）：40-48.

[6]孙柏瑛.中国语境下公务员分类管理改革的目標及其实现途径[J].行政论坛，2018，25（03）：31-38+2.

[7]郝玉明.我国公务员分类管理改革的进展与对策建议[J].中国人事科学，2018（10）：4-9.

[8]吴江，张敏.我国公务员制度的发展历程与改革[J].中国人事科学，2018（Z1）：5-21.

[9]郝玉明.我国公务员分类管理改革的进展与对策建议[J].中国人事科学，2018（10）：4-9.

吴江，张敏.我国公务员制度的发展历程与改革[J].中国人事科学，2018（Z1）：5-21.

[10]吴少微，魏姝.制度逻辑视角下的中国公务员分类管理改革研究[J].中国行政管理，2019（02）：29-34

[11]张红凤.公共政策导论[M].上海：上海财经大学出版社，2013：152-153.

[12]蔡冬峻. 深圳市公务员分类管理改革研究[D].武汉大学，2013.