加拿大国家安全立法实践与效果

刘长煌

加拿大位于北美洲北部，国土面积为 998 万平方公里，位居世界第二。按地理位置划分为十个省份和三个领地，首都渥太华。政府为联邦制，定期选举三级政府，即联邦、省及市政府。官方语言为英语和法语，大多数母语为法语的居民集中在魁北克省。人口总数3706万（2018年4月），其中约44%为英国人后裔，25%为法国人后裔，华人和印度人后裔各占4%和1%。

加拿大是多民族、多文化的国家，为了维护国家安全，加拿大通过立法或启动法律来应对威胁国家安全的事件，取得了良好的效果。

一、魁北克省与“魁北克解放阵线”、魁北克人党

17世纪，法国人大规模地涌入魁北克地区，保留了原有的法语、天主教信仰等传统，逐渐形成了一个法语族群。七年战争（1756年至1763年）之前，魁北克地区归属法国。1760年，法国战败使得魁北克成为英国殖民地，法裔魁北克人的身份也随之发生改变，成为大英帝国的臣民。1867年《英属北美法案》再一次改变了魁北克的地位，该法案宣布加拿大施行联邦和议会制度，魁北克成为加拿大联邦的一个省。

魁北克省为加拿大面积第一大省，总面积166.7万平方公里，人口823万，超过80%的人口为法国后裔，首府魁北克市，最大城市蒙特利尔。2014年，魁北克省实现国民生产总值（GDP）3737亿加元，约占全加拿大的20%，其中服务业产值占该省GDP的70.7%，制造业占14.4%。

在魁北克，讲法语的人一直没有消除过去的历史情结。他们认为法语文化得不到应有重视，正一天天被英语文化所吞，没有得到特殊地位因而不满。英裔与法裔之间存在着较深的矛盾，魁北克省的法裔一直在努力脱离加拿大，成立独立国家。

魁北克解放阵线（Quebec Liberation Front，简称FLQ），又称民族独立同盟，是在早期魁北克独立运动中建立起来的民族主义组织，主张通过暴力行动实现魁北克独立。

1963年FLQ成立后，在接下来的八年间，总共实施了200多次暴力袭击，造成八人死亡，多人受伤。暴乱的最高潮是1969年的蒙特利尔证券交易所爆炸案，以及1970年的“十月危机”。

1970年10月5日，英国贸易专员詹姆斯·克罗斯在上班途中被FLQ的一个行动小组绑架。10月8日，FLQ通过媒体向魁北克全省发布独立宣言。10月10日，魁北克副省长兼劳工部长皮埃尔·拉波特在自家草坪上与家人游戏时，被FLQ的行动小组绑架。10月14日，FLQ强烈要求蒙特利尔大学学生罢课支持其行动，得到了响应。10月15日，魁北克政府向FLQ发出最后通牒，限期在六个小时内释放人质，同时加拿大军队开始进驻蒙特利尔。

FLQ提出七个交换条件：释放23名“政治犯”;交付价值50万加元的黄金作为赎金;允许公开发行FLQ的宣言书;提供那些为警方做线人、告发FLQ的人员名单;一架去古巴或阿尔及利亚的飞机;重新雇用450名被解雇的邮政工人;停止警方的搜查活动。

1970年11月6日，警方突击搜查了FLQ成员的藏身之处，解救了詹姆斯·克罗斯，抓捕了多名FLQ成员，但是人质劳工部长皮埃尔·拉波特被FLQ杀害。

十月危机期间，总理皮埃尔·特鲁多宣布实施仅次于军事管制的戒严措施，大批军队部署在蒙特利尔协助警方维持治安。此前，在加拿大历史上仅有两次戒严，而且都是在战争期间。

1970年十月危机的结果是，用暴力手段追求魁北克独立的团体失去了支持，逐渐消散，一部分人转变活动方式，他们成立了魁北克人党，参与选举。

FLQ的零散成员后来还发动了数次恐怖袭击。2001年试图爆炸蒙特利尔的三间咖啡连锁店，因为这家连锁店的名字是英文名字“第二杯”，该店老板赶快把名字改成法语。不久之后，七间麦当劳快餐店被炸。

魁北克人党（The Parti Quebecois），1968年成立，系魁北克分离主义的担纲者，标志着魁北克独立运动走上政治舞台。

1976年，魁北克人党作为一个地道的分离主义政党，赢得魁北克大选，获得了日后策动和主持全民公决的机会，采取了一系列具有独立色彩的活动，如宣布法语為魁北克省唯一官方语言、发布主权白皮书，等等。

1980年，在魁北克人党的号召下，魁北克省就主权问题举行了第一次全民公投，百分之六十的魁北克选民投票反对脱离加拿大。

1994年9月，魁北克人党在选举中获胜，执掌了魁北克省政权。1995年10月30日，主持举行了第二次全民公决，把魁北克的独立浪潮再次推向高潮。结果，联邦主义者以50.6%比49.4%的微弱优势险胜独立主义者，仅仅只多了5.4万张票，使加拿大惊险地避免了一次国家分裂。

在魁北克议会中占多数的魁北克人党没有因此而停止奋争，该党宣称将在时机成熟时，尽早举行第三次全民公决。

面对独立主义者咄咄逼人的态势，加拿大政府采取强硬的应对措施，“十月危机”前后，宣布魁北克省进入紧急状态，启用《战争措施法》，派军队进驻魁北克省，镇压分裂分子，同时授权警方可以直接逮捕和拘留可疑者。此后，面对分裂主义、恐怖主义的挑衅，陆续采取立法的方式与之作斗争，如2000年的《清晰法案》、2017年的《国家安全法》，等等。

二、《战争措施法》（War Measures Act）

《战争措施法》是加拿大议会发布的一项法案，主要涉及宣战、入侵或叛乱的情形，以及其他可以采取的紧急措施的类型。该法案在加拿大历史上曾经三度生效：第一次世界大战、第二次世界大战和1970年10月的危机。

在第一次世界大战中，英国代表整个大英帝国宣布与德国交战，并于1914年8月4日以电报方式通知加拿大，战争状态一直持续到1920年1月10日。

依据《战争措施法》，总督会同行政会议有权发布必要或可取的命令和规定，以维护加拿大的安全、和平、秩序和福利。总督会同行政会议的权力还扩大到以下事项：

1.审查出版物、著作、地图、计划、照片、通讯和通讯记录。

2.逮捕、拘留、驱逐可疑人员。

3.限制加拿大的港口、领海的通行。

4.控制陆运、空运或水运。

5.控制贸易、出口、进口、生产和制造。

6.挪用、没收和处置特定财产。

该法案于1914年8月22日生效，1920年1月10日结束。

在第二次世界大战中，加拿大于1939年9月10日对德宣战，再次启动《战争措施法》，一直持续到1948年。

进入战争状态后，当局可以采取极端安全措施，包括限制公民的人身保护令和审判权、拘禁权、政治和宗教团体的活动自由、言论自由、出版自由，征收部分财产，等等。

《战争措施法》的启用大大提高了加拿大的战斗力，聚集了全国的人财物，为加拿大在两次世界大战中取胜提供了帮助。

1970年，魁北克解放阵线（FLQ）的成员绑架了英国外交官詹姆斯·克罗斯和魁北克省内阁大臣皮埃尔·拉波特，后者被杀害，史称“十月危机”。

时任总理皮埃尔·特鲁多在十月危机期间公开承认，由于立法不完善，魁北克的激进主义已经给社会稳定带来了极大的威胁，政府将尽快出台相关法律应对此类事件，在此之前，联邦政府则会援引《战争措施法》。

加拿大政府紧急启动《战争措施法》，宣布魁北克省处于暴乱状态，授予警方更多的逮捕权和拘留审查权，并经魁北克国民议会所有政党领导人的一致同意，于10月15日派遣军队在蒙特利尔的街道上协助警察执法，这是该国在和平时期唯一一次启用军队维护社会治安。

盖洛普民意测验显示，启用《战争措施法》解决FLQ的问题得到了加拿大人的广泛支持，但是也有很多批评者，新民主党领导人汤米·道格拉斯说：“我认为，政府正在使用大锤捣花生。”

该法生效期间，暂停公民人身自由，警方对465人实施了无罪逮捕和拘留，主要凶手都被抓获归案，很快控制了局面。

1971年4月30日，随着局势平稳下来，中止了《战争措施法》生效。

三、《清晰法案》（The Clarity Act）

《清晰法案》于2000年3月15日在下议院获得通过，2000年6月29日，参议院通过了该法案的最终版本。该法明确规定一个省举行可能脱离联邦的投票即独立公投时，必须“清晰”，是否清晰由下议院裁决。

推动清晰法案的主要背景是1995年魁北克独立公投，魁北克省差一点就脱离了联邦，只以5.4万票之差没有成功。当局认为公投的意愿表达不清晰，而且投票过程、投票人资格等都不清晰。

该法案主要内容概括起来有以下几项：

1.赋予下议院权力，对“全民公投”是否清晰进行裁决。

2.特别指出，任何不仅仅涉及分裂国家的问题都将被视为不清晰。

3.赋予下议院权力，裁定公投结果是否具有明显的多数，意思是说公投成功必须取得绝对多数票，即三分之二以上。

4.所有省份和原住民都应该参与谈判。

5.如果下议院认为公投违反了《清晰法案》的任何原则，允许其推翻公投决定。

6.加拿大一个省的分离需要对加拿大宪法进行修正。

《清晰法案》开宗明义，在导言里明确规定：根据加拿大联邦宪法或国际法，一个省无权单方面宣布独立。该法还规定，加拿大联邦议会有权决定一个省寻求独立公投的文字是否清晰地表明了独立意图，以防用模糊的文字来影响公民对独立后果的认识。

《清晰法案》的颁布是对分裂势力的沉重打击，最关键一点是：规定举行公投不仅必须得到魁北克人的同意，而且必须得到全体加拿大人中的绝对多数人同意。该法案的出台使得魁北克省、阿尔伯塔省等单方面宣布独立的行为从法理上再无可能。自此，加拿大的分裂危机从根本上得到了控制。

四、《国家安全法》（National Security Act 2017）

《2017年国家安全法》是加拿大议会颁布的一项法规，旨在改革对加拿大国家安全机构的监督，包括加拿大皇家骑警（RCMP）、加拿大安全情报局（CSIS）和通信安全机构（CSE）等。新版国家安全法做了调整以支持相关的法律，如《国防法》《加拿大安全情报局法》《通信安全机构法》和《刑法》等，目的是重塑决策机制，强化对反恐、监视和网络空间行动的监督与部长级控制。

该法案扩大了监督范围，升级了加拿大国家安全机构的职权，由一名具有准司法权的议会官员担任情报专员，负责向总理和议会报告安全审查情况。它修正了《加拿大安全情报局法》和《加拿大安全机构法》的某些条款，包括给予从事秘密工作的安全人员为了隐瞒身份而出示伪造文件的豁免权，免遭起诉;还扩大了加拿大安全委员会的权力，使其能够依据国防部长、外交部长的授权或经新设立的情报专员批准，为维护加拿大国家利益而采取的网络行动。

加拿大设计的这套机制，紧跟其他“五眼联盟”国家采纳的监管委员会模式。加強立法监督机构间的联络，可提供多种途径来深化合作框架，达成制度化网络空间，以国家战略、专门任务机构和领导层监管机制的形式呈现。

五、加拿大警察平暴治乱

1.萨斯喀彻温省煤矿血案。

1931年9月29日，加拿大皇家骑警与萨斯喀彻温省煤矿工人产生冲突以致发生血案，史称萨斯喀彻温省惨案，又称黑色星期二。

由于萨斯喀彻温省矿工的收入只是阿尔伯塔省和不列颠哥伦比亚省矿工的一半，而且大多数矿工及其家人都居住在煤矿工棚内，条件非常艰苦，矿工举行罢工，希望能改善他们的工资待遇和生活条件。

皇家骑警在维持秩序时，在街上列队阻止游行队伍行进，由此产生冲突，警察向游行示威者开火，当场打死三人，打伤多人，并抓捕了主要骨干。

工人团结联盟负责人安妮·布尔发表演讲，支持矿工罢工游行，被警方抓获，后被判处一年劳动改造，在巴特福德监狱执行，同时处以500美元罚款。

被杀的三名矿工的墓碑上刻有“加拿大皇家骑警谋杀”字样，至今清晰可见。

由于警察的强力镇压，罢工游行不得不中止，矿工代表与业主和警方开展谈判，最后达成协议并复工。

2.魁北克省铁手平暴。

1960年代前后，加拿大经济不景气，以制造业为主的魁北克省失业率急剧上升，法裔不满情绪暴发，加上一些有海外背景的法裔人士推波助澜，“魁独”势力大增。

古巴革命的成功以及阿尔及利亚独立运动的顺利发展，鼓励和刺激了加拿大的一些激进分子“以暴力争取独立”的热情。

1963年2月，“魁北克解放阵线”成立，连续实施了200多起暴力行动，导致八人死亡，多人重伤。他们还策划炸毁美国纽约自由女神像，但未获成功。

“十月危机”爆发后，时任总理皮埃尔·特鲁多（现任总理贾斯廷·特鲁多的父亲）采取了果断的强硬措施，调集联邦军队保护首都渥太华政府大楼。他宣称绑架者是“强盗”，让他们“走着瞧”。随后启动《战争措施法》，调遣联邦军队进入魁北克省，取消公民自由权，给予警察更多执法权限。

在整个事件进程中，警察登门搜查达5000多例，逮捕近500人。

1970年12月3日，警方找到了人质的扣押场所，通过谈判达成协议，六名绑架者以释放人质为条件，换取逃亡古巴。有四名绑架者负隅顽抗，警方突袭抓捕，将他们绳之以法，彻底解决了这次危机。

3. 2011年温哥华暴乱。

2011年6月15日，在加拿大不列颠哥伦比亚省温哥华市举办史丹利杯冰球决赛，由波士顿棕熊队对阵温哥华加人队。温哥华市政府将邻近罗渣士体育馆的一段佐治街封闭给观众，在街上设立两个大型电视屏幕让球迷欣赏赛事。警方在行人专区的外围设立检查站以控制人流，收缴酒精和武器，约有10万人在此处观看球赛。

比赛中产生了很多争议判罚，温哥华加人队最后以0：4惨败。球迷情绪非常激动，开始砸大屏幕，焚烧旗帜和球衣，推翻汽车，两辆警车被纵火，演变成暴乱。先后有17辆汽车被烧，一间银行和数间商铺的窗户被毁，部分商户的货品被抢。这次骚乱造成至少有140人受伤，其中一人重伤，四人被刺伤，九名警察受伤。

警察使用催泪瓦斯、橡皮弹等制止暴乱的人群，当场抓捕了101名闹事者。

温哥华警察局长吉姆·朱表示，暴乱者配备了护目镜，汽油和其他工具，是“犯罪分子和无政府主义者”伪装成球迷进行闹事，应强力镇压。

第二天，警方抽调70名警员组成专案组，详细调查这次暴乱事件。警方号召市民提供视频和照片，举报肇事者。陆陆续续，专案组搜集到100万张照片、1200小时的录像。经过筛选，辨认出主要的骨干分子，然后在電视台播放，叫他们自首。有多名肇事者看了电视后主动到警察局投案，包括第一个点火烧警车的人。

不列颠哥伦比亚省保险公司（ICBC）向警方提供了面部识别软件，协助警方查找凶手。

到2013年7月，地区检察官对352名涉嫌骚乱者提起了1204项刑事指控，其中274人认罪，有力打击了暴乱分子的嚣张气焰。

（责任编辑：冯苗苗）