涪陵区综合行政执法规范化研究

摘 要：综合行政执法的规范化有利于有利于维护社会秩序、提高行政效率、落实依法行政。涪陵区综合行政执法规范化中存在法律依据不足、权限划分不明、行政裁量权滥用风险等问题。对此，需要完善综合行政执法相关依据、健全综合执法主体权限规定、促进执法裁量的规范化等。

关键词：综合行政执法;行政裁量;规范化

一、综合行政执法规范化的意义

（一）综合行政执法规范化有利于维护社会秩序

良好的社会秩序包括制度规则的公平公正、制度的稳定、制度的有序运行。良好的社会环境和社会秩序已经成为促进经济发展、保障公民生活、推进国家长治久安的前提条件。随着中国社会进入转型发展时期，我们在食品安全、工商执法、环境保护、城市管理等方面存在的问题，也对于政府行政提出了更高的要求。综合行政执法就是对原先分散执法的集中和改革，其任务在于化解社会矛盾、维护社会环境秩序和谐稳定，从而促进经济社会的健康稳定发展。在此过程中，行政主体还需要不断提高执法专业化水平、理顺执法机制，为加强和创新社会治理提供保障。

（二）综合行政执法规范化有助于提高行政效率

效率是行政的生命，我们推进依法行政要在保障执法公平公正的同时保证执法效率，正如有一句谚语所讲“迟到的正义等于非正义”。综合行政执法需要解决行政执法中的权责交叉、多头执法、选择性执法等问题，目的就在于提高行政效率，促进依法行政。综合行政执法的改革，要求执法的重心不断下移，建立乡镇综合执法中心，配齐行政执法队伍，提高执法效率。综合行政执法，既可以避免执法中的推诿扯皮和执法盲区，而且有助于将矛盾化解在萌芽状态，保证及早发现问题、解决问题，提高行政效率。

（三）综合行政执法规范化有助于落实依法行政

作为依法治国的重要内容，依法行政不仅要求行政机关依法设立，而且要求其依法行使权力及承担责任。同时，依法行政，也是宪法和法律针对行政机关的基本要求。我们推进机构改革，推进执法机构和人员下沉，首先要解决的就是行政机关依法设立的问题。只有通过法律法规的规定和授权，使综合行政执法机构成为合法的执法主体，才能为依法行政提供基础。实践中，有些基层执法机构存在的执法空白、权责交叉、多头执法等问题，就是没有依法行使权力的表现。对此，我们应通过主体和权力的调整，使得执法主体能够严格、全面依照法律法规行使权力。另外，随着执法主体权力范围的扩大，其承担的责任也应随之增大，如果出现执法不公平、执法漏洞、暴力执法、执法惰怠等问题，执法主体也应承担相应的责任。

二、涪陵區综合行政执法规范化中的问题表象

目前，涪陵区综合行政执法改革仍然未完成，虽然有的地方取得了一定成绩，但是综合行政执法规范化方面仍然存在一些问题值得反思。

（一）行政执法的法律依据不足

首先，职责范围的依据不足。不管是行政许可法、行政强制法、行政处罚法，还是其他法规规定，都缺乏对于综合行政执法的具体规定。在综合行政执法中，执法主体明确了，执法方式、程序和界限如何规范仍然存在一些问题，这些问题不解决，多重执法、多头执法现象就可能死灰复燃。在近年来的综合行政执法立法探索中，我们发现，由于综合行政执法面临着地域差异较大、涉及领域较广、立法经费要求等因素，制定统一的规范具有一定的困难;所以，综合行政执法仍然面临着法律依据不足的问题。

其次，执法过中的法律解释冲突。表现为：首先，法律解释不规范，表现为哪一级的主体有权作出解释。例如，对于网约车的“合法”问题，北京市通过的《深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》以政府规章的形式明确、杭州市的《杭州市客运出租汽车管理条例》以地方性法规的形式规定、临汾市的《网络预约出租汽车经营服务管理实施办法》以规范性文件的形式明确。其次，不同机关解释的冲突问题，如果一个行业同时被多个部门监督管理，就成为了许多领域出现的问题，这也就造成不同机关法律解释相冲突。例如，关于什么是“烟花爆竹”的问题、什么是“药品”等概念的内涵与外延，具有不同的理解。另外，执法人员的法律解释随意化，也造成了执法恣意现象。

（二）行政执法主体的权限划分不明

首先，职权划转的标准模糊。在我国行政体制中，由于行政机关部门之间存在的权责交叉，行政执法中长期存在重复执法、多头执法、交叉执法等问题，这也严重影响了法治政府的建设。由于，职权本身等界定比较模糊，一些地方在之职能划转时，将管理职能划转，与其密切相关的职能却保留;有的部门在划转过程中“打折扣”，只将职能的一部分划转出去，严重影响了原来职能的行使效果。

其次，行政协商与部门合作的匮乏。我国大多数领域采用的仍然是专业执法的模式，各部门按照专业维度、法律规定程序、对其管辖范围内的人或事进行分类执法。这也容易导致长期以来部门之间执法不明、沟通不畅等问题。在综合行政执法改革中，拥有足够权力的高位的协调组织，能够在短时间内协调机关之间利益、化解执法纠纷;而其缺位，也将导致纵向的联动机制与横向的协同机制失灵，进而对于综合行政执法改革产生阻碍。

（三）行政裁量权滥用风险

1.执法怠惰。推进综合行政执法，需要诸多的机制保障。在执法中，由于涉及到行政权力的选择与裁量，所以要求执法人员具有相应的法律保障机制，对于执法人员所具有的权力进行明确规定，以规范权力的滥用，避免权力寻租现象发生。同时，由于来自上级问责监督压力的加大，执法人员对上负责的心态和工作形式没有改变;而随着综合执法工作量和工作难度的增加，执法人员面临上级的问责压力，有的单位和个人陷入“不求有功，但求无过”的消极心理。缺乏科学的奖惩机制和激励机制，也导致有的执法人员工作积极性不高，“干多干少一个样”、执法“大锅饭”;有的单位和个人奖励机制不公平，严重影响了干事者的积极性。

2.执法恣意。根据“法律+事实=决定”的行政执法模式，羁束性执法模式是按照法律规定进行，符合执法的规范性要求;而在自由裁量模式下，行政执法则并不一定符合该要求，反而容易造成执法恣意。在综合行政执法改革中，虽然有的地方流程再造、积极推进，但是却缺乏有效的落实程序，导致出现了“换汤不换药”的形式主义倾向，行政权力并未受到影响;虽然有的地方执法权力被整合，但是整合后的行政机关仍然无法适应新的工作要求和能力，严重地影响了综合行政执法体制的改革。同时，存在于行政机关的内部监督监督评价与考核的自我监督的也不够完善。在此情形下，行政恣意现象显然难以得到有效遏制。

3.强制性执法手段过多。在执法中，执法人员不仅要经常与公众打交道，而且会经常触及群众切身利益。有的执法人员在执法中对于法律政策的解释不到位，就可能导致群众对于执法行为不理解，引起群众性事件;有的執法人员对于群众诉求倾听了解不够、对于执法情景把我出现偏差，而采取暴力手段，就可能引起群众不满。从北京“城管执法人员被女商贩咬伤手臂事件”到石家庄“六十、岁老人被围殴事件”，从江苏“城管暴力执法事件”到湖南临武“城管执法冲突事件”等近年来发生的众多典型案例中，行政执法手段“硬化”、暴力执法等成为我国综合行政执法领域的另类“代名词”。

三、涪陵区综合行政执法规范化的实施路径

（一）完善综合行政执法相关依据

首先，法律规定是执法裁量实行的前提。如果我们具有完善的法律规定，那么执行的标准也会提高。综合行政执法需要在立法上确认的基础上，修改相关法律规律。显然，我国综合行政执法的立法中的零散规定，不利于其执行。但是我们可以逐步对部门行政法进行修改。笔者以为，重庆市可以在《行政许可法》、《行政处罚法》以《行政复议法》等基础性法律中完善执法裁量的相关规定，通过过错推定原则，明确执法惰怠的主观要件，即除了执法惰怠的故意之外，还可以充分发挥行政法有责性的特征，根据造成相对人、社会利益受损的情形来推定行政主体的是否具有主观过错。对于存在执法惰怠的相对人，通过法律法规给予明确处罚。

其次，推进综合行政体制改革的地方立法。在行政执法中，每个环节都应有法律保障。综合行政执法权可以在执法中行使或调适，但是其要规范、稳定权力的行使就需要明确的法律规定。实践中，我们从国家层面到县级地方都缺乏综合行政执法改革的统一的法律法规，这样其势必对原有的体制造成影响。在近年来的综合行政执法立法探索中，我们发现，由于综合行政执法面临着地域差异较大、涉及领域较广、立法经费要求等因素，制定统一的规范具有一定的困难。对此，我们一方面可以提高综合行政执法的科学性，另一方面能够加强对于执法人员的约束，提升行政执法的公信力。重庆市可以通过出台地方性法规来明确规定各部门的职责权限范围、监管范围和监管力度等内容。“要通过尽可能的细化、明确规则为行政裁量的行使设定各种刻度，最大限度地压缩执法者的行政裁量空间”[1]。通过确立统一执法行政法规，来推进执法配套机制的规范。

3.通过立法解释对于不确定法律概念进行解释。在法律的制定和事实中，我们在综合行政执法中对于不确定法律概念的适用不可避免。而由于司法权与行政权具有明显的界限，如果单纯的依靠司法手段来判断适用显然也难以有效抑制行政权力。所以，我们不妨通过立法解释规定进行明确。立法解释源自于由立法机关根据具体案件现，对法律概念进行的说明。“在一定程度上，法律解释体现了立法智慧，各种各样的解释方法使执法在形式合理性和实质合理性之间获得了一个闪转腾挪的空间”[2]。

（二）健全综合执法主体权限规定

首先，明确职责范围。综合行政执法厘定职责范围，一方面要严格依照法律规定制定本单位的权力清单、责任清单，应积极参考法律规定、立法解释和司法解释，并按照规定报上级部门审批;另一方面要学习综合行政执法体制改革较为成功的地方，从中思考利于自身的改革思路，再根据本地试点地方出现的问题进行总结，出具改革方案。同时，涪陵区各部门要对于整改后的机构、职权通过法定方式予以公示，接受群众和相关部门监督。对于实施中有争议的地方要及时向地方党委反应、协调，确保各级综合行政执法主体的职责范围明确。

其次，部门协商与合作的规范化。对此在机构改革中，一方面我们应当将职能相似的机构予以合并，严格依据法律法规行使职能、化解职能权限争议;例如在《食品安全法》修改以前，食品安全的生产领域的监管呈现“九龙治水”的局面;机构改革后由统一的食品药品监督管理部门管辖。另一方面要出台部门协商与合作的规范性文件，实现部门协商与合作的规范化，建立从政务信息平台的建立、信息的共享、到执法协作的运行机制。

（三）促进执法裁量的规范化

首先，落实执法全过程记录机制。执法过程全纪录制度，要坚持记录的一般性原则，以不记录为例外原则;要注重执法档案的依法归档保存，执法人员要在执法结束后及时将档案送存，不得擅自进行修改、编辑，否则要追究相关人员责任;要加强记录信息的调阅监督，执法信息的调阅监督，应当经过相关负责人批准，履行相应手续，并及时归还，任何人不得违反规定擅自调阅、公开执法信息;制定地方性的《行政执法全过程记录实施细则》增强制度的可操作性和实施性。

其次，完善调查取证、告知、罚款等行为。综合行政执人员的调查取证、告知、罚款等行为都要严格依照《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》的相关规定进行落实。调查取证，综合行政执法的调查取证是为了证据的搜集，因而要遵循严谨规范的工作程序，要有两名以上执法人员进行，并邀请见证人在场。告知，根据正当程序理念，包括告知执法相对人事实行为的违法性、违反的法律规定、以及权利救济的相关路径等信息，保障相对人的知情权。从长远来看，可以在未来的综合行政执法立法中进行明确规定;短期内涪陵区可以通过规范性文件予以明确。

再次，落实重大执法决定的法治审核。首先，要根据执法标的额、社会影响、相对人人数等内容，在相关规定中明确“何为重大”的问题。其次，要在地方性地方性法规、规章中明确法治审核的程序，引入专家咨询程序，提高执法决定的科学性。专家，是对特定领域专业的、深入研究的人。专家对于特定领域的认识相对于一般人而言更为深刻。同时，立足于第三方的立场，专家能够克服偏私狭隘，在决定中做到相对中立公正，可以增强处分决定的公正性和说服力。例如，2015年8月发生的天津危险品爆炸事件的事故原因调查中，国务院调查组是由公安部牵头，最高检参与、并聘请有关专家参与，对事故引发的原因进行深入分析。

参考文献

[1] 王锡锌.行政自由裁量权控制的四个模型，兼论中国行政自由裁量权控制模式的选择[ J].北大法律评论袁2009（2）.

[2] 桑本谦.法律解释的困境[J].法学研究，2004（9）.

作者简介：庞鹏（1990—），男，中共重庆市涪陵区委党校，讲师，研究方向：依规治党与法治政府建设。