法治背景下开展气象灾害综合防御服务的思考

田慧 汤光玉 邓战满

摘要    气象灾害作为灾害的子领域，具有自然和社会双重属性。为了做好气象灾害防御工作，在法治背景下对气象灾害防御综合服务是值得深入研究的问题。本文从我国气象灾害防御法律体系的构建及气象灾害防御综合服务的定义和内容着手，通过研究国外气象防灾及气象服务模式，思考在法治背景下发展气象灾害防御综合服务，提出结合法律法规拓展气象灾害防御服务领域内容，开展气象灾害司法鉴定，为社会提供专业法律服务，为气象事业发展提供经济支撑。以岳麓山为例阐述气象灾害防御综合服务的内容，以期为气象灾害防御综合服务提供借鉴和参考。

关键词    气象灾害防御;气象服务;司法鉴定;风险评估

中图分类号    P411        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）15-0195-04                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

Abstract    As a subfield of disasters， meteorological disaster has both natural and social attributes. In order to perform a good job in the prevention of meteorological disasters， the comprehensive service of meteorological disasters defense under the background of the rule of law is an issue worthy of in-depth study. Starting from the establishment of China′s legal system for meteorological disaster prevention and the definition and content of comprehensive services for meteorological disaster prevention， this paper studied the development of comprehensive services for meteorological disaster prevention under the rule of law through examining the development of meteorological disaster prevention and meteorological service models abroad. In this paper， it is proposed to expand the content of meteorological disaster defense services in combination with laws and regulations， and carry out judicial identification of meteorological disasters， thus providing professional legal services to the society and economic support for the development of meteorological undertakings. Taking Yuelu Mountain as an example， the content of comprehensive services for meteorological disaster defense was described， in order to provide reference for the comprehensive service of meteorological disaster prevention.

Key words    meteorological disaster prevention; meteorological service; judicial expertise; risk assessment

自然災害是指在特定地区，由于外部或内部自然原因对人类生命、财产造成破坏性影响，使得该地区丧失其全部或部分功能的社会现象。各种灾害只有对人类与人类社会造成危害作用才能称其为灾害，离开人类社会这一受体，所谓灾害便没有意义[1]。一次天气变化的过程如果造成人员伤亡、财富损失，即具有灾害的特性。因此，天气过程演变造成的自然灾害就是气象灾害。气象灾害是自然灾害的一种，是灾害的子领域，具有自然和社会双重属性。

1    人类对气象灾害防御的历史变迁

自从有人类社会以来，人类就在不断与天气斗争。从最初茹毛饮血的原始人躲在洞穴躲避自然界风雨雷电的伤害，到后来文明社会的高楼大厦、修堤筑坝，都是人类认识和防御气象灾害的历史。正因为气象灾害的这种社会属性，从古至今为了防御气象灾害对人类的威胁，历代封建王朝当权者就以国家法令的形式把观察天象、防御灾害纳入政权管辖的范畴。秦、汉以来就以太史令掌管天象历法。唐代始设太史局，后又改司天台，隶属于秘书省，宋、元时设有司天监。明、清则改名钦天监，是负责掌管观察天象、推算节气历法的机构。同时，历朝历代还把防灾救灾作为巩固政权、安抚民心的一项基本国策加以实施。还有很多能人异士也从天气观测到理论探索进行许多研究，并借助天气现象为自己服务，最有名的莫过于诸葛亮观天象借东风，火烧赤壁大败曹操。到了现代社会，气象同样受到当政者的重视。中华人民共和国成立后，气象事业百废待兴，为使气象工作更快适应当时经济社会发展和国防建设的需求，1949年成立军委气象局。1954年中央气象局成为国务院20个直属机构之一，气象事业也蓬勃发展起来。可见，气象灾害防御的探索、建设都离不开人类社会的政权管理体系。

2    我国的气象灾害防御法律体系

随着社会主义市场经济体制的逐步建立、完善，气象部门的社会管理职能越来越多，只靠单纯的行政法规和零散的规范性文件，气象部门难以完成一些社会管理职能。为此，于2000年诞生了我国第一部规范气象工作的法律——《中華人民共和国气象法》。《气象法》是规范气象工作的效力最高的法律，在气象领域具有最高的权威性，更是以后所有关于气象法律法规规范的母法和上位法。《气象法》实施后，中国气象局一方面加快了制定配套法规的步伐，另一方面还加大了执法力度。《人工影响天气管理条例》《气象灾害防御条例》相继出台。中国气象局先后制定下发了19部部门规章（17部有效）。在《气象法》出台后，全国31个省份也陆续出台相应的地方《气象条例》，积极推进地方气象法规建设。至今，全国各地出台的与《气象法》相配套的法规规章已经逾100部，逐渐形成气象法律体系。除了法律法规，中央和地方政府各级政策性文件也是气象灾害防御工作不可或缺的手段，如国务院制定的《国家气象灾害防御规划（2009—2020）》;中国气象局制定的《重大气象灾害预警应急预案》《突发气象灾害预警信号发布试行办法》《气象灾情收集上报调查和评估试行规定》等一系列应急管理预案和制度。以上这些法律、法规、制度的出台以及相关法规中相关气象内容的规定共同构成气象法律体系的法律渊源，最终形成以《气象法》为核心的气象灾害防御法律体系。随着治国理政水平的日益提高，党的十八大、十九大不断强调依法治国的重要性，强调法治乃国之重器，任何事情都需在法治的框架下开展，才能具备合法性和有效性。同样，气象事业的发展也是在法治框架的背景下，才能得以长足发展。那么如何结合当前的法治背景，更好地做好气象服务，开展气象灾害防御服务工作是一个值得思考的问题。

3    气象服务探讨

《气象法》第三条规定：“气象工作应当把公益性气象服务放在首位”“气象台站在确保公益性气象无偿服务的前提下，可以依法开展气象有偿服务”[2]，从法律的角度明确气象服务是气象部门非常重要的工作组成，阐释了气象服务的主旨和服务性质。同时，气象部门一直把灾害性天气的预报服务放在突出的重要位置。结合国民经济发展需要，在巩固提高公益服务的基础上开拓和发展科技服务和专业、专项有偿服务既是对《气象法》的贯彻落实，也可进一步提高气象服务的社会效益和经济效益。

3.1    气象服务的定义

气象服务是气象部门根据社会、经济、生态、防灾减灾等需要向社会各界提供的各类服务工作，属于公共服务范畴，是气象工作的出发点和归宿点，是气象事业发展的立业之本。从性质上来说，气象服务一般指由政府、相关部门或私人出资生产提供的、由全民共享的气象产品或服务[3]，具有使用价值和价值。

3.2    气象服务的分类

根据《气象法》的规定，气象是公益性事业，其服务主要是提供公益性服务，同时也允许气象部门适当提供有偿气象服务。从公益性的服务对象来看，又可分为对政府的决策气象服务和对普通公众的气象服务。决策气象服务的对象是各级党政机关和有关部门，提供的服务是及时发送气象信息，方便政府决策事关国计民生、宏观经济发展等重要问题，对国家整体把控宏观性的事项具有极其重要的作用;公共气象服务的对象是社会普通民众，服务的目的是提前发布气象信息和预警信息，保护人民生命财产安全。从有偿服务的对象来看，可分为专业气象服务和科技服务[4]。专项气象服务的对象包括政府部门、企业、行业、学校等，服务内容多种多样，主要为重点工程、重大项目提供评估、论证，为机场、电力等部门提供预警、分析等服务;科技服务的对象是特殊用户，比如为房产开发商提供防雷检测服务。这几项服务大体构成了气象服务体系。

3.3    气象灾害防御综合服务

我国的气象法律体系已初具规模，渐趋完善，且随着经济的迅速发展，社会对气象服务的质量和数量提出了更高的要求。在法治背景下，如何在法律的框架下，充分利用法律法规探索气象服务范畴，拓展气象服务领域，是非常值得研究的问题。气象灾害综合防御服务是在改革背景下新兴的气象服务，目前并没有统一的定义。笔者通过对其服务对象、服务内容、服务性质进行分析，尝试对其进行定义。首先，其服务对象非常广泛，涵盖了公众、专业、决策、科技四大类。其次，其服务内容既可以是为各级党、政、军领导和决策部门指挥生产、组织防灾减灾提供气象信息及预警，也可以是在气候资源合理开发利用和环境保护等方面进行科学决策时为部门提供各种气象分析数据和信息;还可以是为重点工程、重大项目提供气象方面的评估、论证，为行业等相关部门提供专门预警、分析等服务。从性质来说既可以是公益性的无偿服务，又可以是商业性的有偿服务。那么气象灾害防御综合服务就是指气象部门根据气象法律法规的规定，从事的一种涉及天气变化有可能导致灾害发生，为预防灾害发生或减少灾害发生所造成的损失的一切无偿或有偿的气象服务。其服务对象为各级党、政、军和决策部门、社会公众、企事业团体等;服务面非常广，涵盖了预警、灾害风险评估、项目气候可行性论证，甚至是气象防御工程包括站点的布设等。

4    国外模式考察

4.1    美国的气象灾害防御模式及气象服务模式

美国由于特殊地理位置，气象灾害频发。美国对气象灾害的防御是多方位的。首先，构建灾害防御法治体系，通过各项法案的制定为气象灾害防御提供法律保障。例如，制定了《美国联邦灾害紧急救援法案》，该法案对气象灾害防御的基本原则、各部门的责任和义务以法律形式进行了定义。针对不同的气象灾害有不同的法案，例如应对旱灾则制定了《国家干旱政策法》等法律。其次，针对不同灾害有不同方案。再次，重视宣传，美国建立了数百个宣传教育网站，在全国形成宣传教育的网格化。再次，注重管理，20世纪90年代美国政府就设立了美国紧急事务管理局，面临突发的灾害，即刻倾全国之力进行紧急救援。最后，依靠现代化科技支撑，美国建立了现代化气象灾害预警预报体系[5-6]。

美国的气象主管部门是国家海洋和大气管理局（NOAA），隶属国家商业部。国家气象局（NWS）是NOAA下属单位。美国全国气象服务由NWS 提供。早在1870年2月9日，美国就开始了气象服务。从1940年到21世纪，美国一直通过各项政令和法案不断完善气象服务的商业化模式。1953年，商业部的报告建议国家气象局积极鼓励发展私营气象服务。1977年，NOAA以政令的形式给予民营气象部门支持。2007年，NOAA以行政令正式颁布《环境信息提供的合作关系政策》，鼓励发展民营气象企业。《环境信息提供的合作关系政策》的本质是为政府与私有企业、研究机构之间明晰双方的分工，从而明确双方地位，进而开展良性合作。从此，私营气象服务公司不断诞生并迅速发展。 NWS主要负责无偿提供如天气、气候、水文预报预警等公益性气象服务产品，政府全额提供拨款。NWS提供的服务不与民营气象机构提供的气象服务重合，也就没有竞争。商业气象服务产品由商业气象公司负责提供，根据用户需求提供个性化、专业化、精细化的气象服务，且完全按商业化方式运作，所需的气象数据和信息由NWS免费提供或仅按成本收取费用。

4.2    日本的气象防灾模式及气象服务模式

日本是一个岛国，因其地理位置及地形特殊，一年四季多发气象灾害，因而日本具有很强的危机意识。从20世纪90年代起，成立了以首相為首的中央防灾对策本部，构建了中央到地方的灾害管理防御体系。由于日本是法治国家，建立了完整的防灾法律体系。20世纪60年代日本颁布的《灾害对策基本法》是防灾的根本大法。《基本法》对气象灾害的各项事宜都有明文规定。同时日本还制定了《气象业务法》等一系列有关防灾减灾的法律法规。除了有完善的法律体系以外，日本政府还十分重视气象灾害的起因、气象灾害的预警研究，一直投入大量人力和物力进行研究。在教育和培训方面建立了防灾减灾教育和培训支援系统[7-8]。

日本采取的气象服务模式与美国类似，是“公私分明”的气象服务运行模式。国家气象部门主要无偿为政府和人民群众提供天气预报和气象预警服务，而有偿的气象服务则由私营企业负责，互不交叉。国家气象厅主要向政府提供决策服务和对公众发布天气预报。气象厅的气象信息无偿提供给整个社会包括商业气象公司。商业气象公司开展专业气象服务，以气象厅提供的气象信息为依托。用户要想获得细致、及时、更具针对性的防灾对策建议等深加工的气象服务产品，只能有偿从商业气象公司获取。日本气象厅具有指导、监督、管理私营气象公司的职能，私营气象公司只有获得气象厅的资格审查获得相应的许可证之后才能开展相关气象业务。同时，领取了气象厅许可证的预报员也可独立从事营业性天气预报业务，并且经私营气象公司经许可，可转发气象厅发布的天气信息和预警预报。

4.3    英国的防灾及气象服务模式

英国是典型的温带海洋性气候，气象灾害没有日本和美国严重，但英国政府仍然十分重视气象灾害防御建设。发生气象灾害时，采用独特的“金、银、铜”救灾机制。 金层级解决“做什么”，负责制定目标、制订行动计划传达给下一层级。银层级则接受金层级的指令，进行任务分配，负责“怎么做”，调配应急资源和人员，简明扼要地向铜层级传达命令。铜层级则接受最后指令具体实施措施。这种“金、银、铜”的救灾机制权责清晰，分工明确，传达命令时如臂使指，在救灾时十分有成效。作为老牌的法治民主国家，英国对于气象灾害在法律方面的规定也是比较完善，颁布了《英国突发事件应对法》，该法规定了气象灾害防御规划等相关义务，是应对灾害防御较为成功的法律[9]。

英国的气象服务模式是“公私竞争”的模式。国家气象局以提供公益性服务为主，经费主要来源于国家财政拨款，同时与私营气象服务机构开展竞争，进行一定商业性服务。不过英国的私营气象服务机构需要交纳信息费用给国家气象部门。英国气象局面向公众的气象服务又分为免费和收费2种。免费服务主要有3种：一是普通天气预报;二是山区天气预报;三是海洋休闲天气预报。收费服务主要是电话、短信订购特殊天气预报服务，如某一特定时间点的天气预报或休闲度假区的天气预报等。为开展商业气象服务，英国气象局下设有商业和产业部，专门负责气象服务产品的研制、销售、市场的开发和服务的供给。服务领域也很广泛，有农林渔牧、建设工程、零售制造、教育、交通、燃气、电力、能源、旅游、文娱媒体等各行各业。不过英国气象局的商业气象服务的市场份额不到10%。美国、日本、英国气象法律制度及管理模式比较如表1所示。

由此可以认为，当国家气象部门通过采集气象数据、分析应用后完成初级气象产品的加工制作，并且面向社会提供基本气象服务后，就已经完成了主要的气象服务。随着经济社会的发展，社会大众对气象服务的需求愈来愈向精细化、个性化方向发展，那么根据“谁受益、谁买单”的市场准则，商业气象服务应接受市场规律的调节。国家气象部门应当为繁荣气象服务市场制定必要的政策，提供基础的气象资源，让气象服务朝着规范化、多样化方向发展起来，最终使人民大众受益。

5    开展气象灾害综合防御服务的思考

5.1    厘清法条中的气象灾害防御服务职责和范畴

气象灾害综合防御服务不论是从服务内容还是服务对象来说，涉及面都非常广，首先要厘清气象法律法规赋予的气象灾害防御服务职责有哪些。根据《气象法》第五章第二十七条、第二十八条的规定的气象灾害防御服务如下：县级以上政府应做好气象灾害防御工作，气象主管机构应当为本级政府服务，做好重大气象灾害评估，为决策气象灾害防御提供依据。根据《气象灾害防御条例》第十条、十一条、十五条、十八条、二十八条、三十七条、四十二条规定的气象灾害防御服务如下：一是气象部门应开展气象灾害调查，做好气象灾害风险评估;二是各级政府根据评估结果和风险区域，编制本行政区域的防御规划;三是国务院气象主管机构应当编制国家气象灾害应急预案;四是政府部门应当根据气象灾害防御的需要，加强监测设施、紧急避难场所的建设，完善监测体系;五是应急预案启动后，各级气象主管机构应当及时向本级人民政府、有关部门提供气象信息和灾害评估结果。通过这些法律条文的规定可以看出，法律对气象灾害防御服务做出了明确的规定。简而言之，先做防御规划、应急预案，再做防御措施，防御措施包括监测、预报、评估、完善监测设施、建设避难场所等工作[10]。

6    结语

气象与法律分属于自然科学和社会科学，人类的社会性决定了二者的联系。法律是调整社会关系的有效手段之一，气象法律法规是调整气象活动、规范气象社会关系的有效手段和必要手段，也是法治体系的重要组成部分。气象灾害综合防御服务是在改革背景下新兴的气象服务，是气象服务的重要组成部分，可以产生社会效益和经济效益。在法治的背景下，充分利用气象部门自身资源，与政府部门、各行业开展深度合作，针对性地开发气象灾害防御综合服务产品，提供气象灾害综合防御服务，既可有效提高气象灾害防御水平，保障国计民生，又有利于我国气象服务和国际气象服务接轨，更好更快地推动我国气象服务事业发展。

7    参考文献

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[10] 田慧，吴岚.我国气象灾害防御的法治化研究[J].现代农业科技，2017（10）：201-204.

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