美国国家科学基金（NSF）管理绩效评估体系及其启示

刘 力，冯 勇

（1.广东外语外贸大学经贸学院，广东广州 510410;2.国家自然科学基金委计划局，北京 100085)

美国国家科学基金会(NSF)是联邦政府资助基础研究的主要机构，在支持美国国内大学和研究机构的基础科学研究、教育及相关设施上扮演着关键角色。依据《政府绩效和成果法案》（1993，简称GPRA）和《政府绩效和成果现代化法案》（2010，简称GPRAMA）的制度框架要求［1］，对政府行政管理及结果的评估从以往的投入-产出模式转换为目标-成果模式，即不再简单地对政府管理资源的过程（产出）进行考察，而是根据各机构所设定的任务目标来衡量其结果［2］。NSF 在绩效管理方面的探索和实践成为美国联邦各机构表率之一，并形成较为完善的科研管理绩效评估体系［3］，相关做法对我国科研管理绩效评估具有重要借鉴意义。

1 NSF 绩效管理评估框架

1.1 NSF的绩效评估程序与评估层次

NSF 的绩效评估主要由三类专家委员会负责：（1）外部专家委员会（COV）；（2）咨询委员会（AP）；（3）GPRA 绩效评估咨询委员会（AC/GPA）。在GPRA 框架下，NSF 实施“从下至上”的评估过程，先从项目评估开始，逐步向上到与机构具体的计划目标相对应的“产出”，再到上一层次与机构战略性计划目标对应的“成果”，最后评估科技活动对NSF 长期使命以及对国家、社会的整体影响［3］。具体过程是，从各部门外部专家委员会进行计划的评估，到各部门咨询委员会审计外部专家委员会报告，再到GPRA 绩效评估咨询委员会对整个NSF 机构实现GPRA 绩效目标的评估意见，NSF 的高级管理层将使用这些评估信息，并把这些信息整合进NSF 的绩效报告中。

在NSF 绩效评估操作中，对战略目标的评价以GPRA 绩效评估咨询委员会（以下简称“AC/GPA 委员会”）的判断为基础。AC/GPA 委员会每年6 月召开2～3 天的年度会议，NSF 需要在会议之前的3～4个月提供与绩效评估相关的各类材料，包括受NSF资助项目的结题报告、重要资助项目的成果汇报材料、外部委员会（COV）报告等。在AC/GPA 全体委员会议上，各分小组委员会提交各自的分报告并进行讨论，最后由AC/GPA 的主席和副主席汇总形成年度绩效成果报告。

NSF 的绩效评估分4 个层次进行：（1）整体绩效评估通常由国家科学委员会、白宫和国会每年结合NSF 预算提出与审批进行；（2）各科学部层次的评估由各部的咨询委员会承担，评估内容是各部的资助动议及预算；（3）资助计划层次的评估由外部人员组成外部专家委员会承担，评估各计划的价值评议过程以及资助结果；（4）项目层次的评估没有专门的组织进行，主要采取价值评议的形式由专家运用NSF 价值评议的标准和项目受资助者在各阶段提供的资料，对具体项目进行评估［4］。

1.2 绩效评估文件与绩效目标体系

“目标-成果”的绩效评估模式即是根据预先设定目标评估其实践效果。遵循GPRA 准则，NSF按照“战略规划—年度绩效计划—年度绩效成果”3个层次，通过逐级分解绩效目标、明确评价指标、判断评估成果的方式完成绩效评估。每财年之初，NSF 根据5 年战略规划向总统和国会提交一份年度绩效计划，明确年度绩效目标和考核指标，并在财年结束45 日内报告目标的进展情况。每年3 月31日之前，NSF 需要向总统和国会、管理和预算办公室分别递交绩效报告。

NSF 为绩效评估准备的3 份文件包括：战略规划报告、年度绩效计划和年度绩效报告。NSF 年度绩效计划是依据对战略规划报告的规划期内各年度提出实施计划目标，它是年度绩效报告的绩效评估依据。年度绩效报告的内容包含绩效评估的总结性提要，对NSF 针对上一年的评估报告提出的问题所采取的具体回应措施及结果进行评价，战略目标小组的分报告等［5］。

在GPRAMA（2010）法案下，联邦政府部门的绩效目标体系包括战略目标（Strategic Goals）、绩效目标（Performance Goals）以及绩效目标之下分设“优先绩效目标”（Priority Goals）和非优先绩效目标，“优先绩效目标”是一种中期绩效目标工具，执行期限为24 个月，其目的在于集中优势资源，突出联邦机构的核心业务。在年度绩效报告中，每个战略目标又进一步细化为若干分解目标（Objectives），并逐一评估其完成情况。

1.3 项目评估工具与价值评议标准

作为对GPRA 的回应，小布什总统任期内由预算办公室（OMB）设计了项目评估等级工具（PART）。PRAT 是一套问卷系统，对应不同项目分为7 类，每一类型都是由四部分问题构成(括号内是各部分占权重)：项目目的和设计（20%），战略规划（10%），项目管理：（20%），结果和责任（50%）。各部分问题按0～100 打分，并通过加权汇总得到综合得分来划分等级。PART 具有直观性和可操作性，但因其实施的工作量大，且过分关注等级得分被解读为“目标转换”，奥巴马政府采用优先绩效目标工具取而代之，并将绩效评估重点从项目评级得分拉回到项目的发展趋势上，而优先绩效目标工具则是引导了联邦项目的绩效发展趋势［6］。优先绩效目标是采用发展性的结果数据作为支撑，如对公共参与水平、行政成本、机构效率以及机构长期战略目标的改善或提升性指标，用“结果”证明机构优先绩效目标的实现情况。

在项目层次上，NSF 采用的价值评议标准可以概括为：质量、相关性与领先地位［7］。（1）质量：通过同行评议来评估科研质量是最为通用的专家评议形式。专业同行对本领域的标准、背景、历史和趋势都十分熟悉，因此，他们有资格对科研活动的质量进行评价并提出改进建议。同行评议的前提条件是客观性。参与专家评议的个体必须具备本学科的专业能力，但也必须在职业上独立于所评估的科研计划。（2）相关度：相关度评估由相关领域的同行专家、科研成果的潜在用户、其他来自公众的感兴趣人士等组成的小组负责组织开展。相关的潜在用户群体包括企业，NGO 和私营部门等。（3）领先地位。领先地位评估主要用于评价正在实施的科研活动在国际上是否处于科学技术知识的前沿。领先地位评估可以通过国际标杆分析来实现，由非美国的、具备技术能力和国际视野的专家小组来评估科研计划或整个科研领域的国际地位。

2 NSF 战略规划的长期目标

1995 年NSF 发布第一个战略规划，从1997 年开始NSF 制定五年战略规划，且每隔3 年对战略规划目标进行调整，截至2018 年12 月，已发布8 个战略规划报告。NFS 的战略规划包含了机构使命，愿景和核心价值以及相关的战略目标。

2.1 机构使命与核心价值

NSF 机构使命是“促进科学进步，改善国民健康，增进国家繁荣与福利，保障国家安全”。在快速发展的国际背景下让公民在STEM（科学、技术、工程和数学）领域的教育和培训，布局高级研究基础设施，增加研究资源投入，NSF 的使命变得更加重要。如果美国想要保持在经济和安全领域的领先地位，那么NSF 就必须对世界级的研究机构进行投资，加强对科学和工程的探索，支持发展具有全球竞争力的科学和工程人才队伍，促进美国公众更好地理解科学和技术［8］。

NSF 的核心价值是指导成员完成机构使命的基本和持久原则。他们是由NSF 机构人员与国家科学委员会（NSB）共同开发的。这些价值有助于确立NSF 的机构使命以及重点所在，并指导资助决策，设定优先领域，应对挑战，管理权衡，人员聘用，以及与受资助者合作等。1995 年战略规划的核心价值强调了机构的科学服务传统价值［9］，而后开始转向卓越管理、开放包容、学习成长和公共问责等［10-12］，更加强调作为联邦政府部门的公共服务功能。《2018—2022 年战略规划》对核心价值的表述为：卓越、公共服务、学习、包容、合作、诚实和透明［13］。

2.2 NSF近期战略目标及其分解指标

战略规划的核心是完成对部门使命具有关键作用的计划和活动，并通过一系列战略目标体现，战略目标下设分解指标。在《2014—2018 年战略规划》中提出三大战略目标下设7 个分解目标，如表1 所示，以及2014—2015 年度3 个机构优先目标。《2018—2022 年战略规划》中提出三大战略目标下设6 个分解目标，如表2 所示，并提出2019 年机构优先目标为“扩大公私间的合作伙伴关系，以提高NSF 的资助影响力并为美国的经济竞争力和安全做出贡献［8］。”

对比两阶段战略规划目标，可以看出NSF 的战略目标描述较为宏观并紧扣机构使命的根本目标，并努力促进机构在科学价值与公共服务的目标权衡。

表1 2014—2018 年战略目标及其分解指标

表2 2018—2022 年战略目标与指标分解

3 NSF 年度绩效计划与绩效成果报告

NSF 年度绩效计划基于一套绩效目标。每个绩效目标与战略规划中一个或多个分解指标相联系，且作为年度评估和季度评估的依据。这些绩效目标也作为NSF 机构对基金资助重要活动的监督和指导工具，如优先投资计划、基础设施投资、提议者或审查者的满意度和重要的管理议题等。绩效成果报告是依据年度绩效计划提出的目标与业绩指标等，评估本财政年度的实际执行情况，以及对成功或不切实际目标的说明等。

3.1 年度绩效计划目标及执行监督

NSF 的年度绩效计划中包含了对机构长期目标的年度执行计划及近期绩效改革举措等。对机构长期目标的执行监督内容包括：（1）确保每个财年NSF 的关键计划与跨部门计划资助得到执行且不偏离目标。（2）确保对重大研究设备与设施的负责任管理及程序完整性。（3）及时反馈和通知申请者的评议结果和资助决定。（4）致力更用心、更懂行和更负责任的领导管理，培育NSF 包容性文化。

相比于长期战略目标的定性判断，年度绩效目标多为管理上的改进目标，所以大部分都是可量化的定量指标，而且每年都会有所变动。2019 年绩效计划包含的4 项改革举措如下：（1）NSF 包容计划（NSF INCLUDES）：变革教育与生涯途径，鼓励更多的有色人种和少数族裔参与科学与工程领域科学研究项目。（2）重视和支持会聚研究（GCR）：通过在科研项目起始阶段就提出具有挑战性的会聚研究问题，从而促进跨学科研究方法的发展，构建探究学科发展所需的协作方式。（3）中等规模的研究基础设施建设：建立一种新的基础设施建设评估方式和过程管理模式，用于资助需要中等规模基础设施的科学研究。（4）NSF 2026 基金：确保某些产生于任一特定学科之外，需要得到长期资助但可能不适合任何程序情况下资助的科学问题，使该类研究项目得以不断地探索和冒险。

3.2 年度绩效报告的成果评估

NSF 每个财政年度提交3 份评估报告，即年度绩效报告、年度财政报告、年度财政与绩效焦点报告，其中年度绩效报告评估了年度绩效目标和优先目标的完成情况［14-15］，如图1 所示。NSF 的年度绩效目标在2008 年以前各年份都在20 个以上，且平均完成比率约73.4%。2009 年以后，年度绩效目标数量明显减少，特别是2016—2017 年的年度绩效目标已减少到9 个，2017—2018 年更减少为7 个（含一个优先目标）。尽管年度绩效目标数量逐年减少，但完成比率也同时降低了，2013 年和2015 年的绩效目标完成比率分别为50%，40%。2018 年的绩效目标完成了71%，是近5 年来完成比率最高的年份。

图1 1999—2018 财政年度绩效目标完成情况

2014 年NSF 发布《2014—2018 战略规划》，2014 年的绩效报告是承上启下的一年，本年度的绩效目标响应了《2014—2018 年战略规划》三大战略目标及7 个分解目标，共提出10 个绩效目标和3 个优先目标（表3），其中3 个优先目标和目标第4～6，以及目标10，共7 个目标为2014 年新目标。2015年绩效目标减化为10 个，2016—2017 两年又分别减化为9 个。从机构优先目标来看，2014—2015 年与2016—2017 年两阶段明显不同。不仅如此，对应《2014—2018 年战略规划》的三大战略目标的年度绩效目标也有所不同。此外，对于价值评议的绩效目标一项（表3 的目标13），各年的评估侧重点也不完全相同。2018 年的绩效优先目标不同于2014—2018 年的各年优先目标，将扩大与私人部门与公共部门参与作为机构优先目标，并增加了改善项目评议质量（目标14）作为绩效成果目标［14］。

2018 年NSF 推出《2018—2022 年战略规划》提出三大战略目标下设立的一个优先绩效目标与6 个绩效成果目标（表1），其中1 项优先目标是促进NSF 与私人机构的伙伴关系并扩大机构的影响力，提出到2019 年9 月30 日NSF 与私人与公共机构的合作伙伴关系将在2017 年基准基础上提高5%，2018 年NSF 已建立了2017 年的评估基准和评估方法（表3 显示为已达到）；另外6 个绩效目标中，除了对项目申请者是否资助的及时反馈和改善申请书评价质量两项未达到或部分达到外，其他4 项均为达到相关的绩效计划目标。

表3 2014—2018 年绩效目标完成情况对比

表3（续）

4 NSF 的年度财务报告

年度财务报告作为NSF 提供的3 份年度报告之一，是依据GPRAMA（2010），以及《政府管理改革法案1994》《金融诚信法案1982》和《报告合并法案2000》要求的对公众和风险承担者责任，而向国会和OMB 分别提供的财务管理报告。年度财务报告描述了NSF 的资金来源，资助项目分布和资产状态等。年度财务报告作为绩效管理评估的补充材料，不仅是对NSF 资金管理效率评估，也是对NSF 资助结构合理性及其履行机构使命的成果评判。

4.1 2018年NSF的资金来源

NSF 资金来源于国会的6 个账户，包括研究相关活动（R&RA）、教育与人力资源（EHR）、主要设备与设施建设（MREFC）、机构运作和奖励管理（AOAM）、国家科学委员会（NSB）、巡视办公室（OIG）。2018 年财政年度NSF 资金来源合计为77.84 亿美元，比2017 年的74.72 亿美元增长了4%。其中R&RA，HER，MREFC3 项来源合计占到95%以上［15］。表4 显示2017—2018 年NSF 资金来源构成。

表4 2017—2018 年NSF 资金来源构成

4.2 2018年NSF的资金状态分析

2018 年，NSF 总资产为143.52 亿美元（表5），比2017 年增加了5%，其中97%资金来源于国库资金。2018 年的债务水平为4.93 亿美元，其中80%是累积的补助责任（3.93 亿美元），2018 年的债务比2017 年略有下降（1%），自2017 年第四季度以来NSF 实施了票据处理平台，极大地提高了支付效率，并降低了支付成本。NSF 的净成本是指项目运行成本，97%的总成本用于R&RA（84%），HER（11%）和MREFC（2%），其他成本包括间接活动，如工资、培训、信息系统技术以及NSB 和OIG 相关活动等。而资产净额反映了总资产扣除债务部分。

表5 2017—2018 年NSF 的资金状态

4.3 NSF资助项目类型与机构分布

2018 年，NSF 通过竞争性的价值评价过程评估了48 300 个项目，新增11 700 个资助项目，项目资助率约为24%，平均资助规模约为18.94 万美元。此外，每年提供11 500 个学位奖学金项目。

图2 显示了近年来NSF 项目竞争申请项目与资助情况，项目资助率稳定在23%～24%。图3 显示了NSF 项目资助的类型结构，73%用于资金补助，22%用于合作协议，另有5%是购买合同，用于产品与服务的购买。图4 显示了NSF 资助机构的分布，77%资金提供给大学和学术联盟的教育和研究项目，14%提供给私人部门（包括小企业），6%提供给其他部门（包括联邦、州和地方政府，非盈利组织和国际组织等），4%提供给联邦资助的R&D 中心。

图2 NSF 竞争申请项目数量、新增资助数量和资助率

图3 2018 年NSF 资助类型

图4 2018 年NSF 资助机构分布

4.4 研究与人力资本投资结构

NSF 资助大部分用于基础研究，小部分用于应用研究（图5），既支持研究活动，同时也支持必要的基础设施建设。用于基础研究、应用研究和教育培训比例是依据研究相关活动（R&RA）、教育与人力资源（EHR）、主要设备与设施建设（MREFC）的部门拨款和捐赠而确定。2014 年以来，用于基础研究比例略有下降，用于应用研究的比例逐年上升，教育与培训投资比例较为稳定。

NSF 的人力资本投资主要用于教育与培训方面（机构分布见表6），目的是创造多样性、培养国际化、全球视野的科学家、工程师和公民素质教育。在人力资本投资结构中，用于研究生和科学家的人力资本投资远超过博士后项目（表7）。NSF 以各种形式、在各个层次和各个年龄阶段生命周期学习等的科学、数学、工程和技术教育都有资助活动。表8 显示NSF 在k-12 的学生和老师中资助的项目数量也是最多的。

图5 NSF 的研究和人力资本活动构成

表6 2014—2018 年研究&开发投资的机构分布

表7 2014—2018 年用于人力资本的投资结构

表8 2014—2018 年研究&开发投资项目分类

5 结论与启示

美国国家科学基金管理绩效评估是在联邦立法指导下，经过NSF 的多年探索与实践逐渐形成的一套较为系统完善的科研管理绩效评估体系。该体系建立的评估框架、评估程序和评估方法与工具等，对我国科学基金管理实施绩效评估具有较好的借鉴意义。而NSF 对于科学基金绩效评估中提出的相关问题，以及从战略规划到绩效计划的改革目标与方向，同样对我国科学基金的战略目标定位以及实施计划的不断完善具有重要的借鉴与启示意义。其中，可借鉴方面如下：

（1）加强顶层设计和政策的引导作用。NSF绩效评估是目标导向的，通过战略目标分解和绩效计划之优先绩效目标等，突出机构使命的重要领域和科学研究的前沿价值，并通过绩效成果评估促进NSF 战略规划调整与绩效计划改革方向，因此绩效评估是为了促进目标的实现，战略规划体现的是顶层设计和政策导向。基于《2018—2022 年NSF 战略规划》明确提出“建设未来——投资发展与创新”。响应这一主题的2019 年绩效计划的改革方向包含了NSF 包容性计划、重视和支持会聚研究以及长期投资于产生任一特定学科外的科学问题等，这些改革举措有利于提高美国应对当前与未来挑战的能力，对于我国前瞻思考世界科学前沿和奠定创新型国家科学基础等都具有重要启示意义。

（2）重视和加强机构管理绩效的整体评估。NFS 采用“自下而上”的分层评估方法。在4 个评估层次中，上面三层是针对机构的，最下面一层是针对项目的。NSF 绩效评估重点在于机构层面，主要是针对各学部和计划层次的绩效评估，并形成整体绩效报告提交给科学委员会和国会作为预算审批的依据，以及回应公众问责。NSF 并未对项目评估层次进行专门组织，主要以同行专家的价值评议方式依据受资助者各阶段提供的资料进行的。由于存在多个机构资助共同研究的情况，因此资助项目成果并不能作为机构绩效评估的重要依据。近年来NSF 采用优先绩效目标替代PART 进一步明确了绩效管理评估的机构导向和发展趋势，对于我国科学基金评估未来加强机构整体评估具有重要启示意义。

（3）借鉴NSF 价值评议标准——质量、相关性和国际领先标准。迄今为止仍然是评价基础研究的有效标准。同行评议评价科研项目质量是有效的，但需要确保同行专家职业的独立性；相关性评价中需要强化评价小组成员的结构，不仅包括同行专家，也需要吸收科研成果的潜在用户，用户群体参与的相关度评价可能更具意义；采用国际杠杆分析对科研项目的国际领先地位评价是一种低成本且高效方法，这一方法在应用上强调定性与定量相结合的方法，并确保定性与定量方法之间存在良好的相关度。这些标准及其实施方面的经验对提高我国科学基金项目评估的质量具有借鉴意义。

（4）重视人力资本投资，建立和完善基于生命周期过程的教育与培训体系。投资于各个层次和各个年龄阶段的人力资本加强NSF 机构使命的重要方面。NSF 的人力资本投资主要形式是教育与培训投资，每年约占其研究投入的11%左右。在人力资本投资结构中，在研究生上投资金额、以及研究生、本科生以及k-12 的学生与教师的资助项目比重均较高，凸显了NSF 投资未来的使命感和人才培养理念。

（5）拓展科学基金来源，优化NSF 资助结构。NSF 作为联邦机构97%的资金来源于国会资金的6个账户，而资助构成中14%用于私人部门和6%用于地方和非政府部门。为提高NSF 资助的影响力，拓展扩大公共参与渠道与方式，2018 年NSF 提出的机构优先目标为扩大与私人部门与公共部门的伙伴关系，并计划在2 年时间内（2019 年9 月）将NSF与第三方合作资助比率在2017 年基准的基础上提高5%，虽不足以改变NSF 资金公共来源结构，但有助于拓展和优化科学基金来源与资助结构，动员社会力量参与科学研究活动并形成社会推动力量，从而更好地履行其促进科学发展的机构使命；同时，这也是对美国联邦机构新公共服务管理改革方向的响应，为我国科研基金管理改革提供了一种可借鉴的模式。