国资运营公司改革下一步

黄明明 袁雪

完善国有资产管理体制，是“十三五”时期深化国有企业改革的重要任务。改组和组建国有资本投资、运营公司，是完善经营性国有资产管理体制的重要环节。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》2015年出台，5年以来，国企开展国有资本运营公司试点，在试体制、试机制、试模式等方面取得一些进展。

政策体系逐步完善

国有资本投资、运营公司作为综合改革平台，是改革国有资本授权经营体制的核心，也是完善国有资产监管体制的重要内容。5年来，出台了系列国有资本运营公司相关政策。

《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（2015年）对国有资本投资、运营公司的实施路径进一步阐明：改组组建国有资本投资、运营公司主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，以提高国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。2017年，《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》强化突出资本运营职能，明确精简国资监管事项43项。

2018年，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》颁布，明确提出国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。

2019年，《改革国有资本授权经营体制方案》和《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》印发，提出一企一策向国有资本投资、运营公司加大授权放权。

概括来说，国有资本授权经营体制改革进一步突出以“管企业”向“管资本”的转变。国有资本运营公司是改革国有资产监管、国有资本经营体制的载体和抓手，政策体系逐步丰富完善。

作用得到初步体现

2016年，国务院国资委启动中国诚通控股集团、中国国新控股公司两家中央企业层面的国有资本运营公司试点。《指导意见》出台后，地方国企也积极进行国有资本运营公司试点。当前，国有资本运营公司的功能作用已经得到初步体现，运营模式和管控机制更加清晰，国有资本市场化运作平台的功能定位日益明确。

中央企业探索管资本的运营管控模式。探索有效运营模式，是两类公司改革试点的重要内容。试点企业集团总部按照强化资本运营功能的要求，在总部层面积极调整机构、完善职能，注重通过公司治理行使股东权利，完善以资本为纽带的投资与被投资关系。中国诚通、中国国新建立了“运营总部+专业平台+持股企业”的三层组织架构，通过设立基金投资、股权运营、资产管理等专业平台，增强资本运营功能，为有效开展国有资本运营奠定了良好的体制、机制基础。

结合地方需求，地方国有资本运营公司的功能定位逐步明确。地方国资委改组组建国有资本运营公司，主要目的是落实当地政府战略意图，推动国有资本布局优化和产业结构调整，服务当地经济需求。如上海国盛代表上海市政府参股国产民用大飞机、集成电路产业、海洋核动力平台、军民融合等领域，发挥了国有资本对战略性新兴产业发展的引导、带动和示范作用。广东恒健紧紧把握国有资本运营公司管资本“专业操盘手”定位，贯彻落实广东省委省政府的战略部署，重点打造了国有企业重组发展基金、粤澳合作发展基金、广东省农业供给侧结构性改革基金、广东省先进制造业产业投资基金等四大基金，通过创新产融结合模式，带动更多社会资本服务本省经济结构调整和产业发展。重庆渝富主要从事股权管理、产业投资、基金运营、资产处置、土地经营等业务。

打造市场化运作专业平台，是国有资本运营公司发挥功能作用的重要手段。试点单位以资本为纽带对企业履行出资人职责，为国企整体上市、再融资、引进战略投资者、优化重组等提供专业化服务。作为国有股东，国有资本运营公司通过直接参与国企内部重组、股权多元化、上市培育等改革实施工作，对持有的上市公司股权加强市值管理，发挥加快资产证券化、加强国资流动增值的“助推器”作用。如上海国资探索国有资本运作的流动机制，按照“股权注入—资本运作—收益投资”的运作模式，探索国资流动平台的实质性运转。用好用活上市公司平台与“国改基金”双轮驱动。具体而言，国盛集团做好上海国资委划转的各类上市公司股权的接收工作，通过分门别类，一司一策，努力推动其整体上市或核心业务、关联业务的资产上市;推动国资系统的上市资源在集团内部、上海各大集团之间的统筹，做到资源配置最优化、价值创造最大化;对暂不能上市的，国改基金及国盛其他系列基金将帮助其引入各类战略投资者，实现投资主体多元化，为其下一步成为公众公司创造条件。2019年，国盛集团增强国资运营平台自身的全球资源的配置能力，打造更多的推进长三角产业创新、产业协同的载体平台，继续探索构建以政府引导、市场运作相结合的科技金融模式和体系，深入探索国有资本参与乡村振兴的新模式。

推动产业结构调整与布局优化。优化国有经济布局，提高国有资本配置和运营效率，更好服务国家战略需要，是国有资本运营公司的战略使命。地方国有资本运营公司在试点中多坚持产业经营、资本运营并重，在带动地方经济结构调整和产业发展中，在服务省市重大项目、重要行业、关键领域、战略性新兴产业等方面发挥了积极作用，有效地支撑了地方政府战略目标的实现。如上海国盛探索了上海战略性新兴产业发展的资本支持新路，发挥了国有资本的引导、带动和示范作用。广东恒建将自有资本作为引导资金，布局了珠三角优化发展基金等规模超过6000亿的“基金航母”，起到了通过放大国有资本功能，带动更多社会资本服务广东经济结构调整、产业发展的作用。

推动国资基金的投资运营。两家央企运营公司围绕服务国家战略、中央企业改革发展大局，依托专业平台，吸引社会资本，放大国有资本功能，盘活国有资本存量，取得积极进展。如中国诚通牵头发起设立的国有企业结构调整基金，以市场化方式，推动国有企业结构调整、助力国有企业改革脱困、参与混合所有制改革、布局战略性新兴产业，基本实现了“促进央企国企布局优化和结构调整、推动国有资本运营公司试点、取得市场化投资回报”的三大目标，获得市场和行业的充分认可。中国国新试点以来，累计债权融资规模达1600多亿元，通过发起设立股权投资基金撬动社会资本2200多亿元。

2020年7月16日，国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在国新办新闻发布会上表示，2020年将深化国有资本投资、运营公司试点。笔者认为，国资监管机构将深入推进国有资本授权经营体制改革，有效发挥国有资本运营公司在提升国有资本运营效率、提高国有资本回报方面的积极作用。试点企业将在组织架构、运营模式、经营机制等方面加大改革力度，按照企业发展的实际需求，对国企进行分类授权放权，在战略规划、业务管理、选人用人、股權激励等方面赋予企业充分的自主权。同时进一步打造市场化运作的专业平台，更好服务实体经济，充分发挥在深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展中的引领带动作用。

作者供职于国务院国资委研究中心