自然资源调查、监测及确权工作初探

魏嘉磊

摘 要 自然资源调查、监测及确权工作是中央生态文明体制改革的重要决策部署，对加强自然资源管理和保护、推进生态文明建设与绿色经济发展具有重要意义。基于此，立足自然资源基本原理，对目前自然资源管理工作中存在的问题进行分析，厘清自然资源调查与第三次全国国土调查之间的关系，总结自然资源调查、监测及确权工作的基本内容，对自然资源未来发展方向提出建议。

关键词 第三次全国国土调查;自然资源调查;自然资源监测;自然资源确权

中图分类号：X37 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.15.086

我国地大物博，自然资源种类繁多、总量丰富，但人均资源占有量少，而且社会经济高速发展往往以牺牲自然资源为代价。因此，当前我国的自然资源状况面临着严峻考验。十九大以来，党中央明确提出加强生态文明建设，推进绿色发展，建设美丽中国。自然资源是社会发展和生态文明建设的物质基础，科学有效地进行自然资源管理具有十分重要的意义。

自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和，涉及土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛等七类自然资源，涵盖陆地和海洋、地上和地下[1]。自然资源调查、监测及确权就是为了查清我国自然资源家底，包括种类、数量、质量、空间分布等，对自然资源动态变化情况进行监测，最终对自然资源进行统一确权登记，建立归属清晰、权责明确、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度[2]。

目前，第三次全国国土调查（以下简称“国土‘三调”）正在进行，已经基本完成内外业调查及在线举证任务，将在后续继续开展统一时点更新工作。国土“三调”在以往土地调查的基础上，全面细化和完善全国土地利用基础数据，有助于国家掌握详实准确的全国国土利用现状。从基础概念来讲，自然资源调查与第三次全国国土调查之间互相联系，但并不等同。

自然资源调查、监测及确权工作是全面掌握我国自然资源家底的数据基础、保障自然资源合理利用的基本前提，是自然资源管理工作的重中之重。因此，基于自然资源基础理论，分析目前自然资源管理工作中存在的问题，试图厘清自然资源调查与正在进行的国土“三调”之间的关系，探討如何在国土“三调”基础上进行自然资源调查、监测和确权，对自然资源未来重点研究方向提出合理化建议，以期为国家组织开展自然资源相关工作提供经验和参考。

1 自然资源管理存在的问题

1.1 分类体系冲突

近年来，我国相继开展了土地调查、森林资源调查、水资源调查、草原资源调查、矿产资源调查、地理国情普查等工作，每一类资源调查隶属于不同的职能部门。这种多元领导下的资源调查为国家重大决策部署提供了基础数据支持，但同时也使得调查监测缺乏顶层设计，各类资源分类标准不统一，调查方法不同，数据成果空间交叉重叠，尤其是在林地、草地、耕地、滩涂等数据上，数据空间交叉重叠问题非常严重，给自然资源调查数据的共享和管理带来很大问题[3]。

1.2 管理制度混乱

在现行的自然资源管理中，各类自然资源管理部门不一致，数据不能互通共享，造成自然资源管理较为混乱，存在多头行政的现象[4]。与此同时，国有土地和国有自然资源被集体组织大量侵占的现象非常普遍，很多国有河流、国有林场由于缺乏有效管理而被侵占划定为集体土地。

1.3 法律法规缺失

长期以来，我国对自然资源的管理一直偏向于资源化管理，只重视其使用价值，忽视了其资产价值[5]，自然资源的分配往往由行政手段代替市场手段。实际上，自然资源应该进行资产化管理，其定价应该由市场决定，以确保所有者权益，同时确定自然资源的生态补偿价值。目前，关于自然资源资产产权制度的法律法规缺失，只有出台相关法律法规，形成归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源资产产权制度，才能更好地对自然资源进行管理，避免自然资源过度消耗。

2 第三次全国国土调查与自然资源调查的关系

目前，国家已经初步形成自然资源调查的总体思路，即构建“1+X”型自然资源调查体系[6]。其中，“1”是基础调查，是对自然资源本底状况和共性特征开展调查，以地表覆盖为基础，查清各类自然资源的分布、范围、面积、权属性质等内容;“X”是专项调查，是对自然资源的特性或特定需要开展的专业性进行调查，例如耕地资源等级、健康状况、产能等，森林资源的种类、质量、结构、生态状况等，湿地资源的类型、湿地水环境、生物多样性等。要将基础调查和专业调查相结合，共同描述自然资源的总体情况。

第三次全国国土调查是自然资源调查的第一步，是“1+X”模式中的“1”。第三次全国国土调查包括13个一级类和56个二级类，单独将湿地这一对生态功能具有重要调节作用的自然资源提升至一级类，是为了后续将自然资源分类标准与三调分类标准进行衔接。在实际操作中，自然资源调查应该充分利用国土“三调”的成果，如国土“三调”形成的各类自然资源边界、自然资源保护区等范围界线。此外，国土“三调”采用的工作底图可以作为自然资源调查和登记单元划分的底图。

3 在国土“三调”基础上进行自然资源调查、监测及确权

3.1 自然资源调查

自然资源基础调查是为了查清调查范围内各类自然资源的类型、边界、面积等空间分布和数量特征，国土“三调”成果是自然资源调查重要的数据来源。本文将各类自然资源与国土“三调”地类工作分类进行对比归类，如表1所示。在国土“三调”底图的基础上可以确定各类自然资源的空间分布和数量特征。

在自然资源基础调查的基础上，还要开展专业调查，查清各类自然资源的生态状况和质量特征（见表1所示）。基础调查由一般的国土调查队伍就能够完成，而专业调查由于各类自然资源涉及的专业性较强，需要进行专业调查和评估才能够完成。在调查基础上，要将国土空间规划明确的用途管制范围、生态保护红线、特殊保护区范围线等各类控制性界线进行数据集成，建成自然资源本底数据库。

3.2 自然资源监测

自然资源调查是为了查清自然资源现状，而自然资源监测是在自然资源调查的基础上使用全球卫星导航定位技術、遥感技术、地理信息系统技术等现代测绘技术[7]，监测自然资源的动态变化过程。根据自然资源监测服务对象的不同，可将自然资源监测分为常规监测、专题监测和应急监测三类[8]。

常规监测：是在固定的监测周期下，对我国范围内的自然资源定期开展动态和定量化、空间化遥感监测，及时掌握自然资源定期变化等信息。

专题监测：是针对地表覆盖和某一区域、某一类型自然资源的特征指标进行动态跟踪，掌握地表覆盖及自然资源数量、质量等变化情况，例如对水资源、海洋资源等专题进行监测。

应急监测：是国家为应对突发自然灾害、事故灾难、生态安全事件等突发公共事件引起自然资源变化而进行的紧急监测，是贯穿突发事件的预防、应对、处置和恢复全过程中的重要基础工作，能够第一时间为决策和管理提供第一手的资料和数据支撑。

3.3 自然资源确权

自然资源确权是国家推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度的重要措施。参照不动产确权登记流程，自然资源确权的工作步骤可分为收集处理资料、制作工作底图、预划登记单元、发布通告、开展地籍调查、登记审核、开展公告、登簿发证8个步骤[9]。

收集处理资料：收集整理自然资源调查、水利、林草、生态环境、不动产登记成果、公共管制等相关数据资料，进行坐标转换、数据套合等工作。

制作工作底图：对收集的资料进行处理分析，以自然资源调查成果套合遥感影像数据为基础编制调查工作底图。

预划登记单元：按照集中连片，生态、权属边界、管理边界完整的原则对各类自然资源登记单元进行划分。

开展通告：将自然资源确权相关内容如自然资源类型及范围、开展自然资源登记的工作时间、登记单元预划分信息、需要涉及自然资源登记相关权利人配合的事项等相关信息对公众进行通告。

开展地籍调查：在自然资源工作底图基础上，采取内外业结合的方式，查清自然资源的数量及质量等自然状况、自然资源界址及权属状况、国土空间用途管制等相关信息。

登记审核：登记机构会同相关部门对登记内容进行审核。

开展公告：登记机构对拟登记的自然资源的自然状况、权属状况、关联信息等进行公告。

登簿发证：登记机构将自然资源的权属状况、自然状况等内容记载于自然资源登记簿，并关联国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制信息，最终对权利人发放自然资源登记证书。

4 做好自然资源调查、监测及确权的建议

4.1 建立统一的自然资源管理体系和法律制度体系

随着国家经济社会的发展及生态文明、美丽中国的建设，今后的自然资源管理必将形成统一的管理体系，成果管理、数据建库也必然打破以往各个部分分头管理的壁垒。如今，在自然资源管理机构改革的背景下，应该以第三次全国国土调查为契机，建立自然资源分类标准，并与国土“三调”进行衔接，完善自然资源调查、监测及确权的各项技术标准规范，同时推动建立健全自然资源相关法律法规体系，让自然资源调查、监测及确权工作真正有章可循、有法可依。

4.2 推进自然资源三维空间技术研究

自然资源在地球空间内的分布并不是以二维平面形式存在的，而是存在于三维立体空间内，如矿产资源、地下水资源等，二维数据管理模式已无法满足未来的自然资源管理需求。因此，建立自然资源的三维立体表达，推进自然资源三维空间技术研究，实现自动化、规模化、定量化、智能化的自然资源动态监测是未来研究的重点。

4.3 在自然资源调查的基础上进行国土空间规划统一编制

自然资源调查监测建立了国土空间的“一张图”，如何在“一张图”的基础上推进和实施多规合一，形成“一本规划、一张蓝图”，是自然资源调查成果应用的重中之重。因此，在自然资源调查的基础上进行国土空间规划统一编制、进而开展国土空间规划“双评价”（即资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价）、建立资源环境监测预警长效机制和监测运行模式也是未来研究的热点问题。

5 结语

自然资源调查、监测及确权工作是一项涉及国计民生的系统工程，对加强自然资源管理和保护，推进生态文明建设与绿色经济发展具有重大意义。因此，应立足于自然资源基本原理，对自然资源管理目前存在的问题进行分析，厘清自然资源调查与国土“三调”之间的关系，总结自然资源调查、监测和确权的基本内容，对自然资源工作未来发展方向提出建议。

参考文献：

[1] 中华人民共和国自然资源部.自然资源调查监测体系构建总体方案[EB/OL].（2020-01-17）[2020-04-01].http：//www.gov.cn：8080/zhengce/zhengceku/2020-01/18/content_5470398.htm.

[2] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）[2020-04-01].http：//www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/document/1374228/1374228_1.htm.

[3] 叶远智，张朝忙，邓轶，等.我国自然资源、自然资源资产监测发展现状及问题分析[J].测绘通报，2019（10）：23-29.

[4] 宋晓倩.自然生态空间统一确权登记疑难问题研究[D].济南：山东师范大学，2017.

[5] 陶倩.体制改革下自然资源统一确权登记的思考[J].不动产登记，2018（12）：53-56.

[6] 吴凤敏，胡艳，陈静，等.自然资源调查监测的历史、现状与未来[J].测绘与空间地理信息，2019，42（10）：42-44.

[7] 张志刚，尤春芳.基于3S技术的自然资源一体化监测调查体系探索[J].北京测绘，2019，33（10）：476-479.

[8] 崔巍.对自然资源调查与监测的辨析和认识[J].现代测绘，2019，42（4）：17-22.

[9] 中华人民共和国自然资源部.自然资源确权登记操作指南（试行）[EB/OL].（2020-02-14）[2020-04-01]. http：//zsblr.zhoushan.gov.cn/art/2020/2/25/art_1598898_41984890.html.

（责任编辑：赵中正）