健全律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件机制探析

摘 要：律师作为法治建设过程中的重要实践主体，必须充分发挥律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的作用。律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件可以有效解决信访人申诉过程中出现的诸如释法说理、信息对称及矛盾追踪等问题，为信访人和终结主体搭建沟通的桥梁。在当前律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件过程中，还存在激发律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的内生动力不足、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的实效性不强及律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的可接受性不高等影响参与和代理机制有效运行的现实难题。要最终实现“案结事了、息访息诉”的终结目标，必须从以下路径入手：加强制度支持力度，激发律师参与和代理的内在动力;加强财政支持力度，提高律师参与和代理的积极性;强化律师的中立地位，提升信访人对律师的认同度。

关键词：涉法涉诉信访;律师参与;机制健全

中图分类号：D926.3    文献标识码：A    文章编号：1004-1494（2020）03-0102-07

要最终实现“案结事了、息访息诉”的终结目标，涉法涉诉信访终结工作必须“走出传统的‘国家——社会的对立管制思维误区”。[1]在推进全面依法治国和国家治理现代化的时代背景下，不管是终结责任主体，还是信访人，抑或终结信访事项的承接主体和其他终结参与者，都应当意识到自己不是置身度外的旁观者，而是涉法涉诉信访终结命运共同体中不可或缺的一员。因此，涉法涉诉信访终结必须推进多元共治的终结运行机制。概言之，多元共治的终结法治运行机制就是在各级党委政法委领导和政法单位主导下，充分调动社会各方力量参与终结工作，统筹社会各种资源支持终结工作，激发终结工作的内在活力，推动形成涉法涉诉信访事项有效终结的社会合力。党的十九大报告指出：“要提高社会治理社会化、法治运行、智能化、专业化水平，构建共建共治共享的社会治理模式。”习近平总书记在2019年中央政法工作会议上强调：“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。”十九届四中全会进一步提出，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，既要注重在涉法涉诉信访终结工作中善于运用法治思维和法治方式，也要高度重视健全律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件体制机制，以保障涉法涉诉信访依法终结目标的顺利实现。

一、问题的提出

律师作为法治建设过程中的重要实践主体，必须充分发挥律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的作用。“律师制度不仅可以与民权结合从而外化出民主精神，还可以与治权结合产生出法治化的社会秩序。”[2]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”这表明，律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件可以有效解决信访人申诉过程中出现的诸多问题，为信访人和终结主体搭建沟通的桥梁。中政委印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，这是“贯彻落实党的十八届四中全会精神，深入推进涉法涉诉信访改革的重要舉措，为律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作提供了制度保障。”[3]但是，律师在参与化解和代理涉法涉诉信访案件过程中，其运行机制也存在一些需要健全的地方，主要表现在对于律师参与和代理涉法涉诉信访案件，目前虽然有中央政法委制定的政策文件作为依据，但其中很多规定都属于原则性和指导性的规定，在推进该项制度过程中还需要根据现实情况的需要不断完善。因为通过律师参与和代理涉法涉诉信访案件来破解终结难题，这一制度从构想、设计到具体在实践中予以推行，取得了制度设计的预期效果，但还需要对积累的经验进行总结提炼，在问题最小化和成功最大化的情况下实现制度常态化。该项制度如果得到不断完善，将会“逐步引导信访人形成主动委托律师代理的自觉，进而促使该项制度真正落地生根，营造依法、理性参与信访事项终结活动的良好氛围。”[4]同时，律师参与和代理涉法涉诉信访案件的财政支持力度还不够。律师是法治社会的重要组成部分，是作为第三方引入到涉法涉诉信访依法终结工作中的法律服务提供者，律师执业活动没有财政拨款，所有收入完全依靠为社会提供法律而获得，可以说律师提供的法律服务都应该属于有偿服务。当前，律师被政法委或司法行政机关推荐给信访人的过程中，其法律服务费用由谁来支付，各地规定并不一致，对有效发挥律师在参与和代理涉法涉诉信访案件中的作用产生了较大的影响。比如，地方财政对律师提供法律服务的支持力度不够，导致的结果是不利于依法维护信访人的合法权益，使这一制度在实践中难以发挥应有的作用。加大对律师参与化解涉法涉诉案件工作本级专项经费支持力度的一些建议，在实践中并未得到有效落实。一些地方虽然规定了值班律师参与和代理涉法涉诉信访案件的付费制度，但对如何将值班律师参与和代理案件数量、效果与获得的收入进行挂钩的考核标准不明确。由此造成律师在参与和代理过程中代理数量多少、质量好坏没有进行具体衡量。自然影响到部分原本积极投身涉法涉诉信访案件代理律师的积极性，也影响到信访人对律师参与和代理涉法涉诉信访案件的满意度。实践中，地方政府将更多的财政资源投入到应对信访人进京非正常上访的稳控中，对于如何解决律师参与和代理涉法涉诉信访的经费保障问题，相对于对信访人的稳控并不紧迫，“一些政府部门便忽略财政资源的常态化投入甚至采取推诿、扯皮的应对策略，对律师参与和代理信访案件的经费保障采取不过问、不重视、不落实的态度，不利于律师参与和代理机制的有效运行。”[5]64此外，律师参与和代理信访案件的身份认同还比较低。信访人对政法单位或司法行政机关提供推荐的律师从心底往往存在一定的抗拒，主要原因在于律师的中立身份没有得到信访人的有效认同，从而影响律师参与或代理涉法涉诉信访案件的效果。律师如果要在参与化解和代理涉法涉诉信访案件过程中发挥应有的作用，必须加强信访人对律师作为公正的第三方这一身份的有效认同。涉法涉诉信访终结事项在复查和审查过程中，如果有获得信访人认同的律师参与或代理，依法做出的终结结论往往更容易获得信访人的接受和执行，因为律师可以帮助信访人对发生法律效力的法律结论在实体和程序上是否公正作出专业判断。信访事项在终结过程中会因为律师的参与，终结程序更加规范、诉求表达更加明确、说理论证更加明晰，可以有效消除信访人对终结责任单位的对抗情绪，及时化解涉法涉诉信访终结难题。

二、影响律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件机制有效运行的现实困境

2015年中央政法委制定出台《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》对律师参与的背景进行了客观评价：“认为当前涉法涉诉信访案件多发、重复访高发、久访不息的问题仍然突出，既加重了信访群众的诉累，又耗费了大量司法资源，影响正常信访秩序”。中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》将律师参与定位为：“律师以法律服务者身份参与涉法涉诉信访工作，容易取得信访群众信任，引导信访群众理性表达诉求、依法维护权益;律师是法律‘明白人，既向信访群众讲法明理，又督促政法单位严格依法办案，有利于涉法涉诉信访案件得到依法解决。”由于中央政法委制定出台的上述政策文件在具体操作中的实效正出于检验阶段，律师参与和代理涉法涉诉信访案件从理论上而言可以有效解决终结过程中释法说理的问题，但还需要在实践中不断完善才能发挥律师参与和代理的作用，主要体现为：

（一）激发律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的内生动力不足

根据中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）的规定，“律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件是一项公益性法律服务工作”。“不以赢利为目的，向信访人提供无偿法律服务”。按照《意见》规定，律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件是不以获利为目的，纯粹是一项公益性法律服务活动。这一规定带有较强的理想化色彩，把已经完全法律市场化的律师主体视为政府可支配的对象，没有充分考虑律师参与和代理的目的性主要是为了获取经济利益，从而忽略了律师参与和代理的内生动力如何激发的问题，更何况一些涉法涉诉信访案件反映的大部分都是疑难、复杂问题，需要律师付出大量的时间和精力。“长此以往，会影响律师参与的积极性，也会影响涉法涉诉信访案件的终结质量。”[6]

（二）律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的实效性不强

实践中，律师大多是按照当地律协和司法行政部门的要求被动参与化解和代理涉法涉诉信访案件，参与的形式基本上是在公共场所、政法单位的诉讼服务大厅接待前来申诉的信访人，使律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的实效性大打折扣。一些律师利用政法单位诉讼服务大厅的特殊场景，以此作为提高自己吸纳法律服务业务量的资源优势，而没有把着力点放在如何协助政法单位有效化解信访难题上面，使参与化解和代理工作流于形式，无法实现应有的实效目标。同时，坐堂接访式的参与形式单一，无法消解信访人对法律结论存在错误的疑虑，有些情绪偏激的信访人还因为对律师的解答不满意发生与律师之间的冲突，反复向律师协会和司法行政机关投诉接待。绝大多数律师没有主动跟踪涉法涉诉信访事项终结后的矛盾化解，难以胜任参与到对信访人进行的教育疏导的工作，也难以参与到对信访事项遗留矛盾的化解工作中来。

（三）律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的可接受性不高

一些信访人认为律师都是站在政法单位的角度看问题，对其没有更大的帮助作用，律师代理其案件的目的是為党委政府摆脱麻烦，认为无代理的必要性，表明律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件还存在社会可接受性不高的问题，具体情况见表1。

我们的调研数据也充分显示，超过62.4%的涉法涉诉信访人不愿意政法单位推荐的律师参与和代理自己的申诉案件。政法单位作为涉法涉诉信访依法终结的主体，从其居中裁判的地位而言，向信访人推荐律师的出发点主要是为了让律师介入更顺畅处置终结信访事项，因为有律师参与和代理涉法涉诉信访案件，在释法说理方面更能促使信访人理性认知政法单位作出的终结决定。但实际情况并非如此，对于政法单位向自己推荐律师，信访人往往会猜忌政法单位是否会与其推荐的律师一起来蒙蔽自己，或者推荐的律师会不会替自己说话。一般信访人更相信自己请的律师。至于绝大部分涉法涉诉信访人为何不愿意让律师参与和代理自己的申诉案件？调查数据显示，主要原因在于信访人对律师的中立地位缺乏信任，具体原因见表2。

对于代理律师的选择问题，因为党委政府出于安全可控的角度考虑，律师大多由司法机关与律师协会共同选择或推荐。但从案件当事人角度看，参与化解和代理涉法涉诉信访案件不是自己花钱聘请，是否按照自己的意愿办事，会不会只是一个“摆设”，一些信访人把“寻找律师”这一过程看作政法单位或政府的行为，从心理上产生抵触情绪。实践中，有的涉法涉诉信访案件当事人明确拒绝律师参与其中，影响了律师参与机制的有效运行。

三、健全律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件机制的路径选择

律师参与和代理是一个小窗口，但背后却是涉法涉诉信访依法终结的大舞台，必须从制度层面强大支持力度，为律师有效参与化解和代理涉法涉诉信访案件提供可靠的制度支撑。由此可见，必须加强制度和财政支持力度，强化律师的中立地位，才能发挥律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件应有的效能，才能激发律师参与和代理的内在动力，才能切实把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法单位依法按程序作出终结决定，并促使信访人接受、服从和执行，保护合法信访、制止违法闹访，维护司法权威的重要途径。

（一）加强制度支持力度，激发律师参与和代理的内在动力

在律师参与和代理涉法涉诉信访案件的制度支持方面，中央政法委制定出台了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见》，规定对不服司法机关生效裁判和决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。根据相关法律，结合人民司法工作实际，最高人民法院、最高人民检察院2017年制定出台了《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，为律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作提供了基本的制度保障。但是，上述规定只是从宏观上对律师参与和代理涉法涉诉信访案件提供基本的制度支撑，为了有效保障律师在代理涉法涉诉信访案件中的权利，加强宏观制度规范的可操作性，还应当进一步加强对律师参与和代理涉法涉诉信访案件工作的制度支持力度。

其一，加强对律师在代理涉法涉诉信访案件中权利保障、活动管理和行为规范的制度支持力度。在涉法涉诉信访终结实践中，一些刑事案件和个别民商事案件，律师在复查和审查程序中均不同程度地出现阅卷难、会见难等影响代理工作正常开展的情况，这种情况在一些地方至今没有得到根本改观。第一，建议在立法层面上明确规定办案机关应为律师参与和代理涉法涉诉信访案件提供工作便利，如为代理律师提供阅卷的场所，在工作日合理安排律师会见当事人，提出代理意见和案件建议等权利。同时，对于代理涉法涉诉信访案件律师所提出的意见和建议，负责涉法涉诉信访事项终结工作的政法单位应予以重视，及时反馈，反馈不及时的，应追究有关责任人的责任。第二，规范对代理涉法涉诉信访案件的律师活动的管理制度。当前，各地对代理涉法涉诉信访案件的轮值律师存在多头管理，各管理机构之间衔接松散，管理相对混乱的局面。建议加强相关的制度规定，对律师在日常接待信访人过程中的活动应由律師协会和司法行政机关，由律协按照相关标准要求在征得信访人同意的情况下从数据库中选派符合条件的律师参与接待工作，并对律师接待过程中的违反基本职业操守的行为进行监督和处罚。律师协会对律师的选派和监督问责前应当与司法行政机关进行沟通并备案。律师在参与由政法机关主导的代理活动应当由政法单位负责对律师进行监督管理，政法单位要将监督管理中的具体情况通报给律师协会和司法行政机关。通过律师协会、司法行政机关、政法单位三个部门的齐抓共管，真正形成强有力的规范律师参与和代理涉法涉诉信访案件的制度合力。第三，强化律师参与和代理涉法涉诉信访案件不当履职的责任承担。律师的责任心决定了代理涉法涉诉信访案件工作的好坏，也对涉法涉诉信访事项能否实现有效终结产生重要的影响。建立一支高素质的申诉代理律师队伍是强化律师代理申诉制度的重要保障。建议从立法上对律师的代理行为进行规范和约束，一旦出现在涉法涉诉信访案件代理过程中怠于履职或履职不当的情况，应由律师协会或司法行政机关对律师进行诫勉谈话或给予处罚。从负面的角度强化制度支持力度，目的是增强律师的责任意识，从制度上规范律师的参与和代理行为，真正做到以事实为依据，以法律为准绳，形成解决涉法涉诉信访终结难题的合力，切实做到维护信访人的合法权益与维护司法权威的统一。

其二，加强对律师参与和代理涉法涉诉信访案件进行指导的地方性规定的建设力度。在律师参与和代理涉法涉诉信访案件过程中，每一个地方的律师代理都具有较强的地域特性，加强地方性规定可以有针对性解决本区域律师代理过程中出现的问题，为律师代理提供优质服务，以发挥律师代理效能的最大化，也可以通过制定地方性规定有效落实中央出台的相关政策文件，因为地方性规定作为对中央相关部门规定的细化和补充，可以增强规定在具体活动中的可操作性和针对性。

从另一角度来看，不断完善律师参与和代理涉法涉诉信访案件的制度支撑，可以从制度上为律师有效介入终结信访事项活动提供依据和支持，消除各政法单位的疑虑和防范心理，使律师在代理案件过程中能顺利调卷和调查取证，也便于律师与负责复查和审查信访终结事项的政法单位沟通。如规定了“全市各级公安机关、人民检察院和人民法院对律师参与和代理的涉法涉诉信访案件，应本着全面协作、大力配合、有利息访的原则，建立相互交流工作的联系制度，对律师接待中心发送的各类协调函件，应在十个工作日内书面答复”;“律师参与代理涉法涉诉信访案件后，有权根据案情需要到拟申报信访终结事项的政法单位查阅、摘抄、复印相关案件的卷宗材料。”[5]68

（二）加强财政支持力度，提高律师参与和代理的积极性

巧妇难为无米之炊，没有财政的可持续支持，难以建立律师参与和代理涉法涉诉信访的长效机制。因为律师作为依靠提高法律服务获取经济利益的市场化主体，律师事务所无法向每位律师每月固定发放薪酬，律师收入全靠向社会提供法律服务所得，而律师参与和代理涉法涉诉信访案件，特别是配合政法单位参与信访事项依法终结工作时需要耗费大量的时间和精力，所产生的费用、应得到的报酬，却因为财政支持力度不够而难以落实到位，无形中打击了律师参与和代理涉法涉诉信访案件的积极性和主动性，使律师参与和代理工作难以为继。相关部门要有效保障律师参与信访接待工作的经费支持，对律师按照规定应当获得的报酬要按时全额支付，不得延时和故意拖欠。为了提高律师参与和代理涉法涉诉信访案件的积极性，必须按照律师参与和代理信访工作的实际付出和取得的成效不断提高财政支持力度，可以为律师参与和代理涉法涉诉信访案件打开通路。与此同时，参与和代理涉法涉诉信访案件的律师也可将其特有的一系列社会性资源不断输入政法单位的依法终结工作中，改善传统的“封闭型”涉法涉诉信访终结模式。可见，律师在参与和代理涉法涉诉信访案件过程中与政府部门的财政支持力度具有极强的双向互动性。对参与和代理涉法涉诉信访案件律师的财政支持力度主要从以下三个方面予以加强：

其一，为律师在政法单位之外提供值班所需的办公场所。就律师参与和代理涉法涉诉信访这类比较特殊的案件而言，律师有一个合适的场所来接待信访人显然非常重要。当前绝大多数政法单位都把律师值班室设在本单位之内，虽然方便律师接待申诉人或信访人，但容易导致信访人对值班律师的中立身份产生怀疑，不利于通过律师参与和代理来促进涉法涉诉信访事项的有效终结。同时，有的轮值律师将政法单位提供专用的律师代理申诉办公室用于拓展个人其他法律业务，甚至主动要求其代理的其他案件当事人或潜在客户到值班办公室来洽谈法律业务，以显示与政法单位不一般的关系，以此抬高自己在当事人心目中的地位。有的值班律师甚至利用在政法单位内轮值的特有身份，以及在政法单位“办公”的客观条件，将其当作招揽业务甚至收取高额代理费用的“噱头”[7]。如此以来，不仅背离了轮值律师应有的职责定位，也败坏了政法单位在信访人或申诉人心目中的公正形象，影响司法公信力。因此，建议作为接待信访人的律师值班室不宜放在政法单位内，应当设置在当地司法行政机关或者律师协会的办公场所内，值班场所所需的租金、装修、水电等费用由当地财政列支，保证律师接待中心的正常运转。

其二，为参与和代理涉法涉诉信访案件的律师提供必要的工作经费保障。将律师参与和代理涉法涉诉信访案件的相关经费纳入财政预算，通过政府购买服务的方式，使律师的工作经费得到可靠的财力保障，是确保律师参与和代理信访案件机制有效运行的基本条件。因为强化参与和代理涉法涉诉信访案件的律师财政支持力度，可以让律师在放弃其他可获利的法律业务的情况下心无旁骛地为信访人提供法律服务，提高了律师参与和代理涉法涉诉信访终结工作的积极性，推进了律师在参与和代理涉法涉诉信访案件中供给的专业化和水平的提升。轮值律师在接待涉法涉诉信访人过程中，既是为处于救济困境的信访人提供必要的法律服务，也是替政法单位解决涉法涉诉信访终结难题，其提供的法律服务并非义务劳动，应当支付对价或相应的报酬。倘若不能及时保证必要的工作经费和支付报酬，必将挫伤律师值班和参与终结涉法涉诉信访案件的积极性。建议将值班律师的工作经费和服务报酬纳入当地财政預算，由司法行政部门对律师的参与和代理工作进行核实后发放，从而保证财政支持在律师代理和参与涉法涉诉信访案件中得到具体落实。

（三）强化律师的中立地位，提升信访人对律师的认同度

从理论上而言，“认同”是社会心理学上的一个重要概念。认同意味着人们对某一事物在心理上的归属感。涉法涉诉信访案件参与和代理过程中，信访人对律师中立身份是否认同实际上影响着律师这一社会角色介入涉法涉诉信访终结活动的有效性，也意味着律师在政法单位和信访人之间处于一个什么样的特定位置。韦伯认为：“‘身份应当意味着一种根据正面或负面特权得到社会评价的有效要求……身份并不单决定于阶级地位，阶级地位作用在身份的效果是清晰的或者模糊的。”[8]可见，律师在参与和代理涉法涉诉信访案件过程中的身份定位对信访人而言是一个可否接受的重要问题，直接影响终结的效能。一些久访不息的涉法涉诉信访人有一个共性的习惯，就是多疑。事实上，有些涉法涉诉信访案件难以实现依法终结的目标，既有信访人对办案单位公正性的怀疑的问题，也有参与和代理涉法涉诉信访案件的律师没有站在第三方立场取得群众信任的问题。因此，在涉法涉诉信访依法终结过程中加强信访人对律师中立身份的认同度势在必行。

因为律师的中立身份与信访人的法治认同度有很紧密的内在关系，信访人的法治认同度高则表明律师参与和代理涉法涉诉信访案件的行为及结果能获得信访人最大限度的信赖。一般而言，律师如何得以参与和代理涉法涉诉信访案件，其非中立性身份和中立性身份存在明显的张力。对于参与和代理涉法涉诉信访案件的律师身份而言，其身份通常要么是中立性的，要么是具有非中立性的官方色彩的。因此，涉法涉诉信访案件在终结过程中，其复查是由生效法律结论的拟申报终结单位来负责的，也就是哪一个具体的政法单位做出生效法律结论，这个政法单位就负责对生效法律结论这一拟终结事项进行复查，复查主体与信访人之间存在较大的张力，如果由政法单位直接向信访人推荐代理律师，或者由在政法单位值班的律师代理，其身份的中立性必然遭到信访人的质疑，在这种情况下律师参与和代理的效果难以促进信访事项的有效终结。因此，必须完善律师参与和代理涉法涉诉信访案件机制，提高信访人对律师中立身份的认同度。

其一，政法单位的轮值律师不宜直接参与和代理涉法涉诉信访案件，由当地律师协会或司法行政机关通过遴选进入数据库的律师参与和代理较为适宜。“最高人民法院党组成员、副院长景汉朝在江苏省对律师代理申诉信访案件进行调研时强调，落实律师代理申诉制度，必须重视建立当事人对代理律师的信任管理。”[9]政法单位的轮值律师直接驻守在政法单位的办公场所，在代理申诉案件的过程中，给信访人或当事人最直观的印象就是与政法单位之间存在密切的关系，如果交由轮值律师来参与和代理涉法涉诉信访案件，律师是否可以帮助信访人对已经发生法律效力的裁判、决定是否公正作出理性判断？能否最大限度地维护信访人的合法权益？这些让信访人疑惑的问题可能都会因为轮值律师在政法单位值班这一表象所强化。实践中的确有的轮值律师借助在政法单位值班的便利条件和法官、检察官等人员“拉关系”“交朋友”和“套近乎”。上述现象均为轮值律师代理涉法涉诉信访案件可能会出现让信访人质疑的具体表现。鉴于部分信访人对在法院、检察院等政法单位的轮值律师的中立性身份持怀疑态度，不相信律师会从维护信访人合法权益的角度去参与和代理的现象，建议采取以下措施：第一，建立参与和代理涉法涉诉信访案件遴选律师数据库。禁止政法单位或具体的复查案件的主办人员强行为信访人指定律师，或者在信访人比较抗拒的情况下为其推荐代理律师，赋予信访人对代理其涉法涉诉信访案件律师的选择权。申诉人可以从律师专家库中自主选取自己信任的律师。信访人对于自己所选择的律师的意见建议更容易接纳，这也一定程度上对涉法涉诉信访案件依法终结目标的实现产生重要影响。“在探索过程中，各地涌现出一批经验做法。北京的做法是：构建第三方平台，让律师以专家身份参与其中，信访人‘点厨子，第三方平台派遣专家。”[10]第二，完善律师参与和代理涉法涉诉信访案件的主体遴选标准。建议在遴选律师的过程中要充分考虑作为涉法涉诉信访案件的代理律师所具有的特殊性，设立必要的积极要件和消极要件。积极要件方面：一方面，遴选一些拥有人大代表、党委政府法律顾问和在律师协会担任一定职务的律师，这些官方赋予的政治身份在某种意义上是社会认同的最好标签，便于律师与政法单位交往。“律师所具有的政治身份亦具有较高的社会认同度，政法单位会认定律师是‘压事儿的，不是‘挑事儿的。”[5]72政法单位将这类律师纳入到涉法涉诉信访终结工作中，降低了吸纳陌生元素介入涉法涉诉信访终结中所带来的风险。另外，遴选出的律师必须具有较高的社会声誉，比如一些获得中央政法委和全国律师协会授予荣誉称号具有社会较高公信力的律师更能获得信访人的认同。同时律师必须具有5年以上的执业经历，从而保障代理申诉律师的业务能力和职业经验。消极要件方面：参与和代理涉法涉诉信访案件的律师近5年内必须没有受到当地律协和司法行政机关通报批评以上处分的不良记录。

其二，注重遴选在具体社会实践活动中经常参与党委政府和司法行政机关主持的法律论证和社会咨询服务活动的律师，这些律师社会责任感强、政治站位较高、群众工作流程熟悉，有助于推动信访事项有效终结。因为涉法涉诉信访终结工作法律性、政策性强，情况复杂，对律师的遴选标准必须要求具备：一是要求有较强的政治觉悟、较强的法律服务能力、较强的社会公益经验。二是需要具备较强的群众工作能力，这种群众工作能力强的律师可以从具有人大代表或政协委员身份的律师中遴选，因为人大代表和政协委员具有较强的“亲民性”，平时在调研过程中也对民情了解得较深入细致，对信访人的心理状态把握得也较准，较容易在政法单位和信访人之间架起有效沟通的桥梁，有助于涉法涉诉信访事项依法终结。

大道至简，法无定法，实现“案结事了、息访息诉”终结目标的关键是坚持党对涉法涉诉信访依法终结工作全面领导下，不断完善律师参与和代理涉法涉诉信访案件的体制机制，维护信访人合法权益与维护司法权威的有机统一，促使法治性和人民性相融合、程序终结和实质终结相统一。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重視涉法涉诉信访问题的依法解决，针对涉法涉诉信访终结中存在的入口不顺、程序空转和出口不畅等难题，指导政法部门出台了系列政策文件，使涉法涉诉信访终结工作基本实现有规可循。行百里者半九十，实现涉法涉诉信访依法终结的目标，还有很多工作要做。我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，涉法涉诉信访依法终结工作一定能够实现以法治为依托，以人民为中心，以公正为目标，以平安为使命的价值取向，一定能彰显中国特色社会主义国家信访治理现代化的制度优势。

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责任编辑 陆 莹

收稿日期：2002-04-02

基金项目：国家社科基金项目“涉法涉诉信访终结的法治运行机制研究”（15BFX046）的阶段性研究成果。

作者简介：陈发桂，男，中共广西区委党校（广西行政学院）法学教研部教授，研究方向为涉法涉诉信访依法终结和社会主义法治建设。