新形势下交通基础设施项目投融资框架梳理

2020-08-07文

中国公路 2020年13期

文

2020年5月19日，国务院发布了《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（简称“《意见》”），再一次明确了社会主义市场经济发展的主要方向，也将近年来经济体制改革的理论和政策探索进行了提升和固化。本文在研读中央各部委政策文件并分析案例后，梳理了基础设施项目投融资的基本政策脉络，提出了可行的投融资架构，以期与广大同仁分享。

基础设施投融资的相关政策解析

完善社会主义市场经济体制过程中的财税政策

《意见》从国企改革、公平竞争、要素市场化配置、宏观经济治理、收入分配和社会保障制度、制度型开放、法治体系建设7个关键领域提出改革举措。其中，对于国企改革的方向和定位，公平竞争及要素的市场化配置等，进一步确认了财税政策的改革方向。

目前，我国的财税政策架构是在应对了2008年美国次贷危机、中央重新审视地方政府性债务后，以党的十八大及十八届三中全会决议为起点构建的。根据全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》部署，深化财税体制改革，要围绕“改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务，有序有力有效推进。2014年6月30日中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》（简称“《方案》”）。2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确了管理地方政府性债务及财税体制改革的基本框架，2015年，新的《中华人民共和国预算法》颁布实施，新一轮财税体制改革形成的财政管理架构逐步成形。

按照《方案》，财税改革目标体现为三方面，实施全面规范、公开透明的预算制度；完善地方税体系，逐步提高直接税比重，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用；调整中央和地方政府间财政关系，促进权力和责任、办事和花钱相统一。

财税体制改革中政府投资的相关政策

根据中央各项政策文件的要求，就政府投资或政府主导的投资而言，政策的核心可以概括为对地方政府性债务“开前门堵后门”，基本要点梳理如下。

首先，限制传统融资平台的政府融资作用。政策要求融资平台公司剥离政府融资职能，不得新增政府债务；现有融资平台公司向市场化的国有企业转型；各级地方政府不再新设立融资平台公司。根据改革进度，中央各部委对地方政府债、隐性债等均出台了限制性政策并辅之以较为严厉的惩戒措施。

目前在交通发展的供需关系中，政策规划仅关注价财税政策对供给和投融资的收入动员作用，而没有把价财税政策对交通需求的影响纳入进来。

交通基础设施投融资，不能仅仅停留在技术规划的资金保障上，财务平衡也不能局限于简单的算账和补缺口。

其次，改变地方政府举债方式。中央明确提出地方政府不得直接或通过企事业单位举借债务，只能通过政府债券方式举借。地方政府债券分为一般债和专项债，由中央进行限额管理，分门别类纳入全口径预算管理，相关支出严格按照《预算法》执行。据此，财政部分别就地方政府一般债券、专项债券制定了发行管理办法、预算管理办法等，并与相关行业主管部门就土地储备、棚户区改造和收费公路制定了符合行业特点的专项债管理办法。各省也相继出台了地方政府债券的管理规定。

最后，吸引社会资本进入基础设施建设管理领域。通过政府与社会资本合作、政府采购及政府购买服务等方式引入社会资本，提高供给效率。财政部、发改委，以及其他各行业主管部门都先后出台大量政策引导社会资本进入基础设施领域，事实上推动了政府与社会资本合作项目的快速增长。

综合以上政策，“开前门堵后门”的核心是将政府的支出和债务由隐性转为显性，建立规范的符合市场经济规则的政府支出渠道。

投融资制度的近期变化及讨论

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），明确提出“收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（简称‘专项收入’，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位（简称‘项目单位’）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资”。

根据这个文件，各地政府实施了“债贷组合”项目，但截至目前尚没有被各部委认可的值得大力推广的典型案例。由于专项债作为资本金的做法与资本金制度体系和专项债制度体系在操作层面都存在着一些衔接上的困难，有些专家甚至提出了债贷组合会增加地方政府隐性债的观点，并在理论界形成了一些讨论。

可行的基础设施投资方式

通过纳入预算实施

这种是传统的投资方式，基本思路是根据我国预算量入为出的原则，在预算范围内进行投资，有多少钱办多少事，包括项目的建设和运营都需要政府的下属机构或国有企业，也就是常说的业主单位负责具体实施。

由于预算远远不足以覆盖投资资金需求的现状，业主单位通常需要进行融资，因此这种实施方式可能会与当前财政政策中对融资平台的管控，以及对地方政府隐性债的管控精神存在不一致的问题。

通过举借政府债券进行投资

按照政府债券的相关管理办法，政府债券分为两类。

第一类为举借地方政府一般债。根据相关规定，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。因而一般债类似于纳入预算实施的方式。

在实际操作中，一般债的使用比较灵活，因而地方政府通常很少将这一类债券用于基础设施项目投资。

第二类为举借地方政府专项债。有一定收益的公益性事业发展确实需要政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。由于政策上对政府性基金或专项收入的相关规定，专项债的使用一般伴随着本级政府的下属机构或国有企业的介入。在实际的专项债方案设计中，专项债的偿还渠道并没有完全对应到政府性基金收入，但一般都采用了专项债项目的自身收入作为偿还来源。基于这一点，专项债虽然名称是地方政府专项债，但其使用和偿还等本质更接近于项目债而不是政府债。

使用专项债的项目，通常的资金拼盘方式有两种。一是财政预算资金加专项债，满足投资需求；二是债贷组合，财政资金加专项债再加上项目贷款，满足投资需求。

通过引入社会资本投资

按照目前地方政府的理解和做法，引入社会资本也分为特许经营和PPP两类。需要说明的是，从学术和管理的角度而言，特许经营可以归属于政府与社会资本合作的一种方式，但在我国的政府投资批准程序上，两者有细微的差别，这导致了地方政府在投资模式选择时对两者进行了现实的区分。

特许经营模式。这种模式是不需要政府进行远期财政支持的投资项目。地方政府通常在建设期给予财政、专项债或者配套资源的投入，使得项目在全寿命周期内能够实现财务平衡后，选择社会资本进行投资。

由于财政不需要进行远期支持，根据相关政策不用进行财政承受能力论证也不用出具人大决议等文件，其审批和实施的程序较简单、前期工作周期短。当地方政府有足够的资金或资源补助时，更愿意选择特许经营的方式实施基础设施投资项目。

PPP模式。这一类是指需要政府进行部分财政支持尤其是需要政府长期、远期进行财政支付的投资，通常选择政府与社会资本合作（PPP）的模式实施。

目前看，由于前期工作较为严格，且对于一些政策的认识难以达成一致，地方政府选择PPP模式的态度也更加理性。目前由于经济复苏需要强有力的投资拉动，学术界、咨询界，以及很多地方政府也在探讨在PPP项目中使用专项债作为资本金的方式。但从政策操作和项目本身的情况而言，专项债作资本金在操作上并不顺畅。

基础设施投融资面临的主要问题

由于我国经济发展中，基础设施投资所占的比重较大，对资金需求量也很大，仅就改革财政投资渠道“开前门堵后门”时，“前门”开的不足，“后门”关得过快，因而出现了一些阶段性的问题。加之复杂的国际和国内形势对当前的政府投资力度有了新的要求，总体投资难以满足稳定经济需求的问题还存在。

政府投资“开前门”的力度不足以支持经济良性发展

经过这一轮改革，政府投资将融资平台，以及政府隐性担保借贷的投资模式进行了变革，关掉不规范举债的“后门”，打开的是PPP的“前门”。在实践中，由于地方政府债券受财政部的额度管控，而且使用不够灵活，所以初期发挥的作用不大；而在中央强化地方政府隐性债管控的背景下，基础设施由于其公益性难以实现财务平衡，PPP模式在经历过一轮高潮后也逐渐开始规范。

目前来看，“前门”打开不足，“后门”关得稍快，造成部分基础设施投资项目难以适应，这种状况不仅在近几年困扰着地方政府的决策，还将在较长时期影响经济发展。加之这两年来国内外经济和社会形势复杂多变，经济发展对投资总量的要求还在不断提高，“前门”打开不足的问题更加明显。

新政策的配套制度还需要研究和完善

近年来，专项债成为中央贯彻“积极的财政政策更加积极”精神的重要工具，专项债额度不断提高，专项债的使用也更加灵活。国务院33号文《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》是解决“前门”力度不足的重要政策，2020年1月中旬国务院第四次全体会议上就要求加快发行和用好地方政府专项债券，推动在建工程建设和具备条件的项目及早开工，带动扩大有效投资。3月27日中央政治局会议确定了增加赤字规模、地方政府专项债及特别国债“三箭齐发”的方案，对冲经济下行压力。但以上政策环境的宽松对实际投资影响还没有完全释放。

对于专项债作为资本金，学术界和实务界开展了大量的讨论和尝试，但截至目前，尚未有非常规范和值得大范围推广的案例，主要原因在于具体实施时的政策并不匹配。按照我国资本金制度体系，1996年《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）和2019年11月发布的《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）都明确提出“投资项目资本金作为项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”的要求。而地方政府专项债发行的要求是，专项债应当由项目对应的政府性基金或专项收入偿还，在实际操作中，专项债的方案设计也不再关注“政府性基金”，而是直接用项目收入进行偿还。因此对于项目而言，地方政府专项债到底是政府债务还是项目债务，实际上是值得探讨的。以上两个文件之间如何衔接，并没有具体的政策。尤其是资本金制度和专项债制度都已经形成了制度体系，在具体的实施过程中两者很难相互兼容。基于此类情况，多数省份都将专项债作为资本金的政策限定在没有社会资本投资的项目内，而这种做法事实上影响了政策的效力。

即使专项债经过各级政府相关部门的批准作为项目资本金使用了，还存在着项目获得收入后，在贷款与专项债两者偿还本息时是否有优先劣后的排序问题。如果这一问题不能够合理解决，项目也很难获得贷款，从而资金拼盘难以完成。

除了以上问题，专项债在额度和使用方式等方面也面临一些技术问题。如专项债额度由财政部分配且总额根据经济发展的需求确定，与项目需求无法准确匹配；专项债额度当年确定，但基础设施建设通常需要两年到三年才能完成，在项目立项审批时难以做出资金来源是否充分的判断；此外，专项债的使用周期较短，与基础设施回报周期长的特点也不一致等。

引进社会资本的政策体系不稳定

政府与社会资本合作政策起步初期，各级政府对PPP模式也寄予厚望，所以得到了快速发展，也产生了“泥沙混杂”的情况。在此背景下，财政部主导进行了两轮较大规模的规范，由于各地对规范政策的理解不一致，有些地方执行的严格，而有些地方稍宽松，使地方政府和社会资本对PPP政策的稳定性产生了疑问。尤其是中央强化对地方政府隐性债的管控，各地审计和财政部门对于一些PPP项目的做法认定为隐性债，使得原本由政府和社会资本“合理分担”的风险多数转由社会资本方承担，也影响了社会资本方的参与积极性。

此外，由于现有PPP政策对项目的决策、准备都有着较为严格的要求，因此PPP项目总体运作周期较长，地方政府在加快投资时PPP程序会影响投资的及时性，也使地方政府对PPP政策产生了疑问。PPP项目要求政府的财政承受能力的10%红线，也现实地影响了地方能够运用PPP的空间。

未来投融资政策的发展趋势

基础设施投融资创新仍将持续

复杂的国际国内形势将在较大程度上影响我国防范金融风险的政策，具体表现为积极的财政仍将大力支持基础设施的发展。而目前来看，只有在稳定的财政框架下继续创新投融资机制，才有条件应对因为中美贸易摩擦和疫情带来的经济大幅波动。因而短期内投融资模式创新仍将是投融资业界的首要任务。

从当前的政策来看，地方政府债券额度的快速提升和灵活使用，推动基础设施领域不动产投资信托基金政策（REITs）的推出，也传递出中央引导地方政府进行投融资创新的意图。

专项债制度应当进行实践总结

随着地方政府的不断实践，对于专项债与资本金制度的衔接，典型案例将逐渐呈现。专项债作为资本金后，政府对专项债及后期运作过程中应当如何监管，监管的重点是什么，这些问题将是政策完善的重点。从目前的管理体系上看，专项债批准的程序与资本金制度如何兼容，以及专项债与贷款两者间如何合理设计风险承担机制，应当是破题的关键。

一些典型案例完成后，中央各部委将会更加重视相关问题并出台相关政策。