城市综合管廊PPP项目全生命期风险管理研究

韦翔 任达富

【摘  要】论文首先分析了城市综合管廊PPP项目风险具有复杂多样性、动态性、阶段性的特点，并对其全生命期的阶段进行了划分。其次，论文将全面质量管理理论中的PDCA循环理论引入全生命期风险管理中，强调风险管理应采取循环管理模式。最后，論文结合综合管廊项目特点对全生命期风险管理活动的过程，即风险管理计划、风险识别与评价、风险分担与应对、风险监控进行详细分析。

【Abstract】The paper firstly analyzes the risks of PPP project of urban utility tunnel with the characteristics of complexity， diversity， dynamics， and stages， and divides the stages of its whole-life cycle. Secondly， the paper introduces the PDCA cycle theory in total quality management theory into whole-life cycle risk management， emphasizing that risk management should adopt a cycle management mode. Finally， combined with the characteristics of utility tunnel project， the paper analyzes in detail the process of whole-life cycle risk management activities， namely risk management planning， risk identification and evaluation， risk sharing and response， and risk supervision and control.

【关键词】综合管廊;PPP模式;全生命期;风险管理

【Keywords】utility tunnel; PPP mode; whole-life cycle; risk management

【中图分类号】F281;F299.24                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）06-0011-03

1 引言

城市综合管廊是指将电力、给排水、热力、通信、燃气等市政管线统一集中敷设在城市地下的公共隧道。近年来，为了满足城市发展的客观需要以及推进新型城市建设，国家积极支持城市综合管廊的建设。但由于综合管廊建设和运营成本费用都较高，且政府的财政能力相对有限，导致城市综合管廊的发展受到了制约，而PPP模式恰好可以解决此问题。由于城市综合管廊PPP项目建设周期长、涉及范围广、受影响的因素很多而且复杂，导致城市综合管廊PPP项目与一般项目相比存在更多的风险因素，加大了风险管理的难度。为了使PPP模式与城市综合管廊项目成功“牵手”，本文认为需要采取全生命期的PDCA循环式风险管理模式。

2 城市综合管廊PPP项目风险特点

由于城市综合管廊PPP项目不同于一般的工程项目，其具有以下特点。

2.1 复杂多样性

城市综合管廊PPP项目属于准经营性项目，多方参与建设投资。在融资结构、合同结构以及运作程序方面都有各自的特点，所以城市综合管廊PPP项目风险具有复杂多样性。

2.2 动态性

由于城市综合管廊PPP项目建设运营时间较长，多则长达几十年。长时间的建设运营导致项目的风险随时间的变化而变化，甚至存在更多不可预料的风险。

2.3 阶段性

城市综合管廊PPP项目中有的风险贯穿于项目的全生命期，而有的风险存在于项目的特定阶段。例如，决策立项风险存在于决策阶段，而不可抗力风险存在于全生命期的各个阶段。

3 城市综合管廊PPP项目全生命期阶段划分

一般的大型建设项目其全生命期包括决策阶段、实施阶段、使用阶段。城市综合管廊PPP项目与一般工程项目相比，尽管两者之间有很多类似之处，但也有不同的地方。综合管廊PPP项目更重视准备阶段和后期运营维护阶段。这一点是PPP模式的特殊性以及城市综合管廊项目的准经营性所决定的。根据这些特殊性，可将综合管廊PPP项目的全生命期作以下划分：决策阶段、准备阶段、建设阶段、运营阶段共四个阶段[1]。

3.1 决策阶段

决策阶段是城市综合管廊PPP项目全生命期的起点也是关键阶段，项目提案由有关行业专家、机构向政府部门提出或由社会资本方以项目建议书的方式向政府推荐潜在项目，进行可行性研究与一系列评估决策。例如，物有所值评价工作。通过评估的可正式立项。若经评估决策后不能予以通过立项的城市综合管廊提案，其生命过程在本轮自动终结。

3.2 准备阶段

准备阶段在项目立项完成后进行，确定采用PPP模式后，向社会进行公开招标。完成招标后，政府与社会资本方签订PPP合同，共同成立综合管廊项目公司，双方设计融资方案等建设施工前期准备工作。

3.3 建设阶段

建设阶段在准备阶段完成后进行，主要完成项目的设计、采购、施工等活动。这个阶段是项目形成实体的阶段。

3.4 运营阶段

运营阶段在建设施工阶段完成后进行，是全生命期的最后阶段，也是PPP项目的关键阶段。与一般项目相比，城市综合管廊PPP项目更关注这个阶段。一般项目通常在建设完成后就结束了全生命期或者占很小的全生命期比例，但PPP项目的运营阶段占全生命期大部分比例，城市综合管廊PPP项目所占的比例更大。

4 全生命期风险管理原理

全生命期风险管理就是把全生命期理念融入风险管理中，从项目立项到移交在整个项目生命期内都进行风险管理。根据城市综合管廊PPP项目的周期长、涉及范围广、受影响的因素很多而且复杂等特点，项目本身以及环境的不断变化，项目在运作过程中面临的风险也会不断变化，甚至是已经进行风险管理的项目在不同阶段有新的风险产生，需要重新对其进行风险管理。本文将全面质量管理理论中的PDCA（Plan、Do、Check、Action）循环理论引入风险管理中[2]，对城市综合管廊PPP项目进行动态循环的风险管理。把城市综合管廊PPP项目风险管理的主要工作划分为项目的风险管理计划、风险识别与评价、风险分担与应对、风险监控四个部分。风险管理在项目的全生命期的各个阶段内动态循环风险管理，如图1所示。这样使项目的风险管理具有实时性和动态性，提高风险管理的水平，进而推动风险管理能力的提升，降低风险发生所引起的损失，提高项目的社会效益、经济效益，使城市综合管廊PPP项目中各个参与方达到“多赢”的效果，确保项目成功实施。

5 全生命期风险管理活动过程

5.1 风险管理计划

城市综合管廊PPP项目风险管理计划就是确定如何在项目中进行风险管理活动。在城市综合管廊PPP项目中，风险管理计划要站在全生命期的角度去制定。风险管理计划主要是规定综合管廊项目风险管理各项工作的基本原则，制定风险的识别、分析、应对策略，确定风险管理的主体以及相应的职责。制定风险管理计划主要以召开会议方式进行。尤其在综合管廊PPP项目决策阶段，风险管理计划是至关重要，其是风险管理的起始点，做好合理的风险管理计划是保障风险管理活动顺利实施的前提条件。决策阶段的风险管理计划应重点关注项目决策、审批风险。在准备阶段，风险管理计划应重点关注PPP方案设计以及合同风险。在建设和运营阶段，风险管理计划应重点关注工程质量、运营维护以及移交风险。

5.2 风险识别与评价

由于全生命期各个阶段都面临着不同的主要风险类型，甚至有些风险类型可同时发生在几个阶段甚至全生命期。根据城市综合管廊PPP项目的全生命期各个阶段工作内容，对主要风险类型进行了划分，如表1所示。

针对不同的风险因素应采用不同的风险识别与评价方法，以达到快速准确识别、评价风险的目标。许多学者对风险识别与评价方法进行了研究，通过文献阅读，本文概括了风险识别与评价方法主要分为定性分析、定量分析、统计分析、数学模型分析。风险识别的方法主要包括頭脑风暴法、德尔菲方法、访谈、SWOT分析法以及统计分析法等。风险评估的方法主要包括专家打分法、蒙特卡洛模拟技术以及层次分析法等。

5.3 风险分担与应对

PPP项目的参与方较多，根据财金〔2014〕113号文，PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商与分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等[3]。城市综合管廊PPP项目的参与方主要包括政府、社会资本方、融资方、综合管廊承包商、综合管廊运营公司、各管线单位。

5.3.1 政府

政府是城市综合管廊PPP项目的最高决策者与管理机构，参与项目的全生命期决策和管理。负责城市综合管廊PPP项目的规划、审批、立项、招标等所有核心决策，并给予特许经营权以及项目建设或者运营期资金补偿。

5.3.2 社会资本方

社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或者是投资者专门成立的项目公司。其从政府获得建设城市综合管廊和经营项目的特许权，负责项目的融资、设计、建设和运营维护直至项目最后的移交。该方在城市综合管廊全生命期的工作范围是从准备阶段至特许运营的项目移交阶段。

5.3.3 融资方

融资方是指银行或者非银行的金融机构，例如，信托公司。由于城市综合管廊PPP项目需要资金额度巨大，社会资本方需要通过融资方进行融资才能够满足项目建设的资金需求。该方在城市综合管廊全生命期的工作范围是从准备阶段至建设施工的交付使用阶段。

5.3.4 综合管廊承包商

综合管廊承包商是指建设城市综合管廊的建设方，工作范围在建设阶段。由项目公司选定，按照业主规定的建设规范、建设标准和工期、成本、质量、安全、环保等要求，全面组织、完成综合管廊的各项建设任务。

5.3.5 综合管廊运营公司

综合管廊运营公司负责城市综合管廊的日常运营、维护。由于城市综合管廊项目的风险高、专业性要求高，需要由专门的综合管廊运营公司来负责运维工作。该方在城市综合管廊全生命期的工作范围是特许运营阶段。

5.3.6 各管线单位

各管线单位指使用城市综合管廊的用户。各管线单位的使用付费是项目收益的部分来源。在PPP模式下，各管线单位在项目中享受的是有偿服务。同时，各管线单位可以对城市综合管廊的服务质量进行监督，提出对项目服务的新要求，并及时向有关部门反馈。该方在城市综合管廊全生命期的工作范围是特许运营阶段。

城市综合管廊PPP项目的各个参与主体方参与项目全生命期的时间段不同，每个参与主体方都有各自的特点和优势，在各个阶段上发挥着不同的作用。根据发挥优势，制定和优化风险分担原则，谁最有能力控制风险或处于风险的有利地位，就承担该类风险的主要部分[4]。例如，政府擅长管理政治、法治、政策风险，社会资本方擅长管理建造、运营风险，综合管廊承包商和运营公司擅长管理施工和运营维护综合管廊的风险。通过优化风险管理配置，可以有效降低整个项目的风险。在全生命期的各个阶段所遇到的风险情况不同，在进行风险管理时，参与方可以针对表1划定的全生命期各个阶段的不同风险类型发挥自己的风险管理优势，把每个参与方在全生命期各个阶段的主要风险管理应对措施进行划分，具体如表2所示。

5.4 风险监控

风险监控是根据风险管理过程中反馈的信息，跟踪监测风险、管理应对的实施效果，针对风险变化更新风险管理活动。针对各个阶段的风险要进行风险监控工作，对实施的风险计划、风险识别、风险评估、风险应对反馈信息进行实时跟踪，判断风险管理活动的有效性。

【参考文献】

【1】杨晓敏.PPP项目策划与操作实务[M].北京：中国建筑工业出版社，2015.

【2】杨晓曦.运用PDCA循环方法进行风险管理[J].现代商业，2012（05）：112-113.

【3】财金〔2014〕113号.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知[Z].

【4】柯永健.中国PPP项目风险公平分担[D].北京：清华大学，2010.

【基金项目】贵州省科技计划项目（编号：黔科合LH字[2017]7169号），贵州省教育厅创新群体重大研究项目（编号：黔教合KY字[2017]048）。

【作者简介】韦翔（1991-），女，贵州凯里人，布依族，讲师，从事建筑经济与管理研究。