建设项目征地过程中耕地占补平衡及永久基本农田补划研究——以新田水库为例

陈江玲，陈 波

（贵州省第一测绘院，贵州 贵阳 550025）

为加强耕地保护、严控非农建设项目占用永久基本农田，落实《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》 （国土资规〔2017〕13 号）及《农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》 （自然资规〔2019〕1 号）精神，坚持节约集约利用土地的原则，合理规划项目建设用地结构和布局，减少对土地资源的占用，提高土地资源配置和利用效率。

本文以拟建新田水库项目为例，通过耕地占补平衡和永久基本农田补划方法，确保耕地保有量和永久基本农田面积不减少、质量不降低，以此严守耕地红线，保障国家粮食安全。

1 耕地占补平衡简介与项目区域水利建设概况

耕地是粮食生产中不可替代的资源，中国耕地占补平衡制度主要经历了4 个发展阶段[1]：一是注重数量平衡；二是数量质量相统一；三是快速城镇化下的加速；四是数量质量生态三位一体[2-3]。水利建设是关系国民经济发展的重大项目，在贵州省水利厅召开的“砥砺奋进的五年 水利献礼十九大”主题宣传新闻通气会上获悉，自党的十八大以来，贵州累计完成水利总投资1263.7 亿元，发展耕地灌溉面积约36 万hm2，解决了1254.37 万农村贫困人口饮水安全问题。2020年，贵州将实现“市（州）有大型水库、县县有中型水库、乡乡有稳定水源”的目标，解决全省工程性缺水问题。

目前，黔西南布依族苗族自治州兴仁市波阳镇无稳定的水源工程，且波阳镇地质条件不能满足成库条件，供水主要来源于大山镇高填方水处理厂多余水量，在枯水期由于大山镇高填方水处理厂无多余水量供给波阳镇，波阳镇当地用水情况极其缺乏。另外大山镇野场村、上务村当地也极其缺水，但大山镇老里齐村马丘田处水资源条件较好，新田水库拟建于兴仁市大山镇境内，该水库可解决大山镇野场村、上务村及波阳镇集镇的用水问题，并可改善该区域水利基础设施现状，促进当地社会经济发展，为该区域脱贫攻坚和同步小康提供坚实的水利支持。

2 新田水库项目用地情况

新田水库项目申请用地总面积10.7993 hm2，该项目设计充分采取工程技术措施，减少了对耕地（含永久基本农田）的占用，优化后占用农用地（包括耕地、林地、其他农用地等）10.3617 hm2（其中耕地8.9758 hm2含永久基本农田8.6134 hm2、林地0.3285 hm2、其他农用地1.0574 hm2），建设用地0.0619 hm2（全为农村居民点），未利用地0.3757 hm2（全为荒草地）。

新田水库项目主要建设内容为库区、坝区、溢洪道、1 号高位水池、2 号高位水池、1 号空压站、1 号变压器、管理房、泵站、泵房。按功能分区统计：库区拟占用农用地8.3849 hm2，建设用地0.1272 hm2，未利用地0.1316 hm2；坝区拟占用农用地1.1462 hm2，未利用地0.2153 hm2；溢洪道拟占用农用地0.2287 hm2，未利用地0.0247 hm2；高位水池拟占用农用地0.0402 hm2；1 号空压站拟占用农用地0.0159 hm2，未利用地0.0041 hm2；1 号变压器拟占用农用地0.0201 hm2；管理房拟占用农用地0.1495 hm2；泵站拟占用农用地0.1176 hm2；泵房拟占用农用地0.2586 hm2。

3 新田水库项目用地占补情况

为严格实施土地利用总体规划，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，落实最严格的土地管理制度，保障和促进科学发展，既要确保该建设项目的顺利实施，又要保证规划执行的严肃性，根据《中华人民共和国土地管理法》 等法律法规和《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》 （国土资发〔2012〕2 号）、《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》 （自然资规〔2018〕3 号）、《农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1 号）等文件精神，该项目符合集中连片贫困地区的脱贫攻坚重点水利项目，且经过选址优化，结合项目实际情况，确实难以避让基本农田，并涉及农用地转用或者土地征收，必须经国务院批准，并局部修改兴仁市土地利用总体规划。

3.1 土地利用总体规划主要指标控制

2018年8 月，经国务院批准，民政部批复贵州省人民政府，同意撤销兴仁县，设立县级兴仁市。根据《兴仁县土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》，本次规划修改前，兴仁市耕地保有量（下限指标）为54200 hm2，基本农田保护面积（下限指标）48533 hm2，建设用地总规模（上限指标）为8705 hm2，交通水利及其他用地规模（上限指标）为2064 hm2。

根据兴仁市2017年土地变更调查成果显示，兴仁市耕地保有量60798.73 hm2，超过规划指标6598.73 hm2；基本农田保护面积与规划指标一致；建设用地总规模7689.08 hm2，剩余1015.92 hm2；交通水利及其他用地规模947.76 hm2，剩余1116.24 hm2。

新田水库项目实施后，剩余建设用地总规模1005.1207 hm2，剩余交通水利及其他用地规模1105.4407 hm2。上限指标和下限指标均能够满足项目用地要求。

3.2 耕地占补平衡方案

该项目拟占用兴仁市耕地8.9758 hm2（其中水田6.6201 hm2，旱地2.3557 hm2）。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省（自治区、直辖市）的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。另外，根据《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》 （国土资规〔2017〕13 号）和《自然资源部办公厅关于在用地审查报批中按管理新方式落实耕地占补平衡的通知》 （自然资办发〔2018〕8 号）要求，耕地占补平衡实行耕地数量、水田规模和粮食产能三类指标限制，确保耕地占补平衡落实到位，严守耕地红线，保障国家粮食安全。该项目的建设单位将按照国家和省相关规定，足额缴纳耕地开垦费，并且项目的建设单位承诺项目征地补偿标准按照当地最新标准实施。同时项目业主单位已将补充耕地费用列入项目投资预算计划，以保证耕地占补平衡措施得以落实[4]，从而保证耕地保有量不减少、耕地质量不降低。

3.3 基本农田补划情况

将实地踏勘论证后拟占用永久基本农田的用地范围与永久基本农田划定数据库套合进行分析，该项目总占用永久基本农田8.6134 hm2（含水田6.6200 hm2，旱地1.9934 hm2），其中占用大山镇河坝村永久基本农田8.4109 hm2，占用大山镇老里齐村永久基本农田0.2025 hm2，全部位于城市周边以外区域，涉及的基本农田图斑7 个，按照耕地质量评定方法[5-6]，可以计算出该水库国家平均利用等别为10.5 等。由于该项目涉及占用基本农田，因此按照《自然资源部办公厅关于在用地审查报批中按管理新方式落实耕地占补平衡的通知》 （自然资办发〔2018〕8 号）要求，耕地开垦费按照当地开垦费最高标准的2 倍计列；征地补偿标准按照当地最新标准实施。

按照《基本农田划定技术规程》及《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》 （国土资规〔2016〕10 号）、《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》 （自然资规〔2019〕1 号）中关于永久基本农田划定要求，补划的基本农田质量比拟占用的基本农田质量略高，补划的数量比占用的数量略多，符合补划永久基本农田数量相当、质量相当、布局基本稳定的要求。该项目总补划永久基本农田8.6297 hm2（其中水田4.8989 hm2，旱地3.7308 hm2），国家平均利用等别为9.2 等，涉及的图斑6 个。补划的永久基本农田全部为坡度小于25°的耕地。补划地块已全部纳入兴仁市基本农田储备区，并经实地踏勘举证，补划区域位于大山镇野场村，属于城市周边以外区域。总共多补划基本农田面积0.0163 hm2，满足国家平均利用等别不减少、布局基本稳定的要求，见表1。

表1 大山镇占用和补划永久基本农田面积及等级情况表

4 结束语

新田水库的建设遵循节约集约用地、少占耕地特别是永久基本农田的原则，实现了土地的节约集约利用。对于占用耕地部分，该水库拟通过缴纳足额耕地开垦费保证耕地占补平衡，对涉及占用永久基本农田部分，除按照当地最高标准的2 倍缴纳开垦费外，还需按规定对占用的永久基本农田进行了补划，补划永久基本农田数量、质量等别、面积等均符合相关要求，以此实现保护兴仁市耕地及永久基本农田的目标任务。