让每个人都乐于向政府提建议

◎ 文 《法人》特约撰稿 汤啸天

汤啸天上海政法学院教授，上海市社会建设研究会副会长，上海市食品药业安全研究会监事长。

7 月17 日 下 午，上海实行了一项具有开拓意义的创新制度：上海市人民建议征集办公室正式揭牌成立。该征集办主任王剑华表示，成立上海市人民建议征集办公室，不是简单的机构设置、多块牌子，关键是怎么做好今后的人民建议征集工作，把人民群众的智慧和力量凝聚到城市发展建设上来。

“被动征”向“主动征”转变

2019 年11 月，习近平总书记在上海考察时明确提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的要求。他在长宁区虹桥街道古北市民中心考察时又进一步指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。建设人民城市，要提升服务功能，精心设计具有中国特色的公民有序参与政治制度。

民有所呼、我有所应，把群众大大小小的事情办好，是城市治理的职责和使命。上海征集人民建议的工作已经历经8 年的探索，取得了初步经验——2011 年12 月，上海市信访办正式成立人民建议征集处，出台《上海市人民建议征集工作规定》，至今接收办理的人民建议事项上升到30 余万件，占信访总量比例从6.5% 上升到约30%。在历年向市委市政府上报的1300 余件重要建议中，市领导批示合计多达1470 余条，职能部门采纳率从58%提高到97%，推动相关职能部门制定规范性文件150 余件，每年评选100 件优秀人民建议。

从长远看，随着意见建议类信访数量增加，求决类信访数量会趋于减少，在这“一增一减”之中，公民的有序政治参与得到了扩大，政府依法行政的水平也会逐步提高，依法治国方略将会进一步彰显。

从全国范围看，近些年来，各省份都已经在不同程度上，探索人民建议征集工作。但是，大多数是把人民建议征集工作机构建立在信访部门。

因此，上海建立人民建议征集办公室，不仅仅是工作机构设置上的新安排，更是民主法治建设的新探索。正如上海市人民建议征集办主任王剑华表示，上海市人民建议征集办将进一步加强机制创新，在收集梳理机制上，大力推动从“被动征”向“主动征”转变，聚焦人民群众关注点、城市治理缺位点、政策措施空白点，积极挖掘“金点子”好建议。

征集难点在于落实“金点子”

“人民城市人民建”，这不是一句空话，其不仅是硬件方面的设施建设，软件方面的制度建设更为重要。例如，人民群众对某一方面政策提出改进建议的时候，如果只是被“例行公事”般地走完全部程序，给建议人一份“表示感谢”或“留作参考”的答复，是解决不了任何问题的。

客观地说，我国信访工作前些年出现的一些偏差是颠倒了“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”的排序，过分地、不适当地扩大了处理投诉请求的职能。由于信访工作的大部分精力纠缠在处理诉求方面，“心平气和地反映情况、提出意见建议”在我国还没有得到真正重视，从而使得许多“金点子”错失了成为政府决策的机会。

我们经常讲“智慧在民间”，但民间智慧不会“自然而然”地进入政府决策平台。人民群众的智慧，需要通过一个良好制度，才能进入公共决策的渠道。征集人民建议工作的关键点在于，要以对人民负责的真心实意，筛选和落实“金点子”。

严格地说，人民群众提出的意见和建议，并不是都可以转化为政府决策的。人民建议征集办公室所要做的工作，应该包括如下几个方面：一是研究判断建议人所提出的问题是不是真问题；二是对问题形成原因剖析是不是一针见血；三是建议对策是不是具有可操作性。

只有以“淘金”的真诚和扎实工作才能把金点子推送到决策部门。上海市人民建议征集办公室的成立，是一个新的跨越，既拓宽了了解民情的渠道，更为规范集中民智程序提供了制度保障。

但是，征集办的挂牌只是新征程的开端，更加艰巨、更加繁重的任务是建立科学高效的工作机制、制定和公布办理建议流程，公开建议办理结果，以事实取信于民、造福于民。让建议成为好决策，好决策变成好行动，好行动形成好效果，还需要在如何凝聚民心、保护人民群众提出建议意见的积极性、提高人民群众提出建议意见获得感方面下功夫。

实现“民意直通”的建议

人民建议征集工作既是民意有序表达的主渠道，也是党和政府集中民智的智慧源。特别是人民建议的理性有序表达高度契合我国的基本国情和社会主义制度，需要在深化改革进程中得到重点突破和优先发展。那么，如何最大程度地发挥这个渠道作用，现提出如下建议，供作参考。

（一）强化人民建议征集的应用性理论研究。当前，学术界对人民建议征集制度的理论研究仍然比较薄弱。建议发布课题，招募精干力量进行专题研究，以期取得具有指导意义且可操作的成果。课题研究主要内容包括但不限于：人民建议征集制度与实现党的领导，建设社会主义民主政治的关系；建立政府非紧急决策，需要事先征集人民建议的操作程序；启动人民建议专题征集程序；完善建议征集、研究、交办、督办、信息公开的规则；人民建议与法律监督、行政监督、社会监督、舆论监督要协同运作等。

7 月7 日，上海市人民建议征集办公室正式成立 忻勤／摄

（二）把人民建议征集制度提升到协商民主渠道的高度精心建设。我国协商民主的渠道还需要进一步拓宽，建议把人民建议征集制度提升到协商民主渠道的高度精心建设，要求政府各职能部门像办理人大议案、政协提案一样办理人民建议。对直接收到人民建议或者经人民建议征集办公室转交办理的人民建议，均应当建立“分类处理、来件必复、责任到人、结果公开”的制度，尽最大可能杜绝敷衍塞责、推诿扯皮。

（三）构建人民建议征集与人大、政协工作互通对接的机制。 人大议案、政协提案、人民建议在提出方式、办理程序等方面有所不同，但本质上都是倾听民意、汇集民智、优化决策、造福于民。应当实现人大、政协、政府信访办之间的信息共享和“一网通办”。建议构建人民建议与人大议案、政协提案信息互通对接机制，整合大数据，梳理具有全局性、前瞻性的问题，筛选、提炼具有可操作性的对策，统一研究、集中办理、分头回复，避免资源浪费。

（四）探索主动专题征集人民建议的操作流程。目前，人民建议征集工作主要是被动地收集梳理来自民众的意见建议。建议在实践中探索主动专题征集人民建议并推动落实的方法与程序。当然，主动而为的专题征集必须准确设计专题，严密做好组织工作，得到政府职能部门的支持。如何启动专题征集、拓宽征集渠道、研究建议内容、分类处理、反馈信息以及与媒体互动等方面，都需要事先与相关部门达成共识。

（五）更新观念，把人民建议征集工作纳入智库建设。如果承认智慧在民间，就应当承认“智库也在民间”，把提出人民建议的人群视为民间自发的智库成员。根据习近平总书记建设“中国特色新型智库”的要求，以优秀人民建议提出者为基础实施动态化的智库管理。这样做成本是低廉的，既能引导更高质量人民建议的涌现，也可以进一步创新智库建设的理论、拓展智库运行的实践。

（六）更大程度上实现人民建议征集工作的信息公开。众人的事情由众人商量，容易找到全社会共同意愿的最大公约数。信息公开透明度的提高，也有助于解决政府职能部门敷衍塞责的问题。建议将人民建议的信息公开置于政府门户网站的显著位置，只要不涉及国家秘密、商业机密、个人隐私，且建议人愿意，建议内容、转交办去向、办理进程、办理结果均予以公开。同时，可以在信息公开的栏目中增加公众投票（让民众点击表示同意或者不同意）和累计票数统计项目，以进一步增强透明度。

（七）运用激励机制培育热心人民建议的好市民队伍。进一步发挥已经获得表彰的优秀建议人作用，让他们在建议研究优化、细化落实中再出力。此外，上海市民寻访团和各条线的监督员队伍已经形成，但还局限于提出问题或者参与监督。建议把市民巡访团和各行各业的监督员力量整合起来，引导巡访员、监督员在履职过程中成为献计献策的建议人。

（八）组织传统和新兴媒体共同宣传人民建议征集工作。报刊广播电视和新媒体共同宣传人民建议征集工作，有助于扩展民意表达渠道，挖掘和展示人民群众智慧；有利于把消极抱怨情绪引导为积极建言献策；推动政府职能转变，促使政府决策更加民主、科学、规范；也是具体落实民主法治的体现。