基层治理怎么避免“局部空转”？

王礼鹏 陈琳

文件性空转、文字性空转、不作为空转、无效率空转是当前“空转”现象的主要类型

近年来，一些地方和单位出现一种“局部空转”的怪现象。与一般的不作为不同，“空转”过程中的每个人都很忙，都严肃认真、履职尽责，但就是走了一大堆流程，空转了一大圈，除了人人都免责外，没有任何成果和成效。

对于基层而言，“空转”现象暂时是局部的，但若不对其进行及时有效治理，局部的“改革空转”就有可能演变为体系性的“政治失灵”，其危害性不可小觑。

“空转”现象

“猛踩油门不挂挡”是典型的“空转”现象，其问题实质是制度政策执行落实问题，从结果导向来看就是无效率、浪费资源、耽误事儿地运转。根据访谈调查数据，干部眼里的“空转”现象主要有四种类型。

——文件性空转。

文件性空转，也叫制度性空转或政策性空转，主要指中央精神和政策价值只停留在文件、会议、口头传达上，政策文件虽下发却无具体举措来落实，并没有真正发挥制度或政策的预期作用。根据调查访谈可知，造成文件性空转或制度性空转的原因主要有两个：一是人的问题，即地方干部懒政怠政，怕事儿且不想做事儿，一拖再拖，令工作悬于半空，难以落地生根;二是制度的问题，即有的制度政策设计脱离基层实际，落实困难。

——文字性空转。文字性空转，也称材料性空转，主要指用文字或材料来应付上级布置的任务和检查考核，以文字对文字、以材料对材料，“成绩不够、材料来凑”“能力不够、文字来凑”，只玩文字游戏而无实质动作。这是典型的形式主义，由工作作风不过硬和错误的政绩观所导致。

——不作为空转。不作为空转，也被称为自满足空转，主要指一些地方、部门、领导干部满足于当下体制机制、制度政策运作的既得利益，不积极作为、不主动进取、不努力干事，面对问题或矛盾不敢碰、不直面、不化解，工作能拖就拖、能等就等、能推就推。不作为空转的典型表现是在工作中“坐、等、靠、要”思想上瘾，无欲无求心态上线，“占着位子不作为、拿着俸禄不干事”，这样的“空转”与腐败无异。

——无效率空转。无效率空转，从严格意义上讲，指参与运转的人和部门自身充分繁忙，但从结果效率导向上看却没有实现预期目标，是典型的“瞎折腾、白忙活、乱作为”。简单地说，就是事儿没办、问题没解决、发展没推进、为人民服务无实际行动，运转了一圈又回到了起点，且过程中浪费大量资源、贻误解决问题良机、耽误改革发展、辜负群众百姓。

“空转”的危害

“空转”既是作风建设和作为担当问题，也是制度政策的执行落实问题，还是事关“两个维护”、事关人心向背、事关国家安全发展全局、事关制度优势转化为治理效能的政治问题。可见，“空转”危害巨大，主要体现在政治、民心、发展、制度四个方面。

在政治上，“空转”影响“两个维护”和作风建设。一是影响“两个维护”，即在贯彻落实以习近平同志为核心的党中央的大政方针和政策部署上不给力、不坚决、打折扣、搞变通，从而破坏我们党最重要的政治纪律和政治规矩、弱化我们党的政治建设的首要任务、无视共产党员践行初心使命的首要政治要求。二是影响作风建设。“空转”是新型的不作为，也是形式主义的新变种，既浪费大量人力资源和时间成本，又减损党员干部干事的激情与动力，关键是会吞噬务实担当的工作作风，危及为基层干部松绑减负的成效，影响基层党员干部主动担当作为和干事创业的积极性和主动性。

在民心上，“空转”影响美好生活与民心凝聚。一是“空转”影响美好生活。美好生活是干出来的，不是“空转”出来的。“空转”问题的典型体现就是一些党员干部在满足人民群众对美好生活的向往上不担当不作为，在着力解决群众最关心、最迫切、最现实的问题上不担当不作为，不能提高人民群众的生活质量和水平。二是影响民心凝聚。“凝聚不住人心，一切都是空转”，“空转”背后是不为群众解决揪心事、摆平操心事，不为群众真服务、解难题、办实事、出实招、谋实利、求实效，从而损害党的形象，消解群众信任，侵蚀人心民心，破坏党群关系。

在发展上，“空转”耽误发展且易带来新的发展难题。发展是第一要务，“空转”是新时代高质量发展的“拦路虎”。一是导致大量资源浪费，没有解决阻碍发展的难题，没有办成推动发展的实事，没有形成发展的良策实招，只有形式主义、表面功夫，只有假把式、虚把式、花架子，只有不敢为、不愿为、不作为。二是导致制度、政策、改革无法也没有发挥出应有的作用。发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展的难题要靠发展来解决，而政策、制度、改革等就是解决发展中问题的重要方式方法，但“空转”将会导致制度、政策、改革无法發挥出应有的作用，问题积压，解决问题的难度和成本加大，进而耽误发展并制造出新的发展难题。

在制度上，“空转”阻碍制度优势顺利转化为治理效能。习近平总书记指出：“制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”唯有把制度执行到位、将政策贯彻到底，才能最大限度地激发制度的效能，促使各个领域取得实实在在的成果。而“空转”是对制度优势转化为治理效能的考验，是对制度执行力的考验，是对党员干部执行制度的决心、能力、态度、立场、情怀、担当的考验，是对充分发挥制度指引方向、规范行为、提高效率、维护稳定、防范化解风险的重要作用的考验。制度“空转”会对制度优势转化为治理效能、发展效能、服务效能产生影响。

“空转”原因

“空转”源于干部工作作风、能力以及机制问题。

——部分干部存在“官油子心态”和“好人心态”。在本次调查中我们发现，不少基层干部认为“空转”之风盛行的首要原因是干部工作作风存在问题，政治觉悟和担当意识萎缩，缺乏使命感和责任感。

处于非领导岗位的部分干部存在“官油子心态”，有受访者指出，“升迁无望，本着‘宁可不干事，千万别出事的自保心理混日子”，在工作中随大流，在问题面前瞻前顾后。处于领导岗位的部分干部存在“好人心态”，他们往往只考虑自己的政治前途，在为人民服务的正道上讲官场术，以“谁也不得罪，顺利升迁，平稳落地”为原则，不愿触及矛盾，不愿真干实干。

——部分干部能力不足，水平有限。一些干部之所以宁愿“挂着空挡踩油门”，是因为自身水平有限，一旦真操实练，除辛苦外“车还容易抛锚”，个人问题易被发现、被追责。

基层干部普遍反映“空转”源于三种能力的欠缺，政策理解能力的欠缺。对政策解读不深刻、不到位，无法用宏观政策指导微观实践。解决复杂问题能力的欠缺，有受访者表示，“的确想有所作为，但有些政策一下来，就发现难度超出了预期，只好退而求其次”。回应民众呼声能力的欠缺，政策“空转”也表现在干部不善于把群众的意见化为决策的依据。

——基层考核机制存在漏洞。这是访谈中干部谈及最多的，具体表现在以下三个方面。第一，考核导向偏离初衷。当前，一些干部“唯上不唯下”，即过于关注上级领导对自己的印象，而忽视公众的诉求和口碑，存有“汇报好比工作好更重要”的想法。第二，考核标准过于机械。一些干部将工作内容刻意留痕，产生了“认认真真走形式、踏踏实实做样子”的“空转”现象。第三，频繁地检查考核，徒增基层工作负担。过多的检查易促使一些干部过度关注“外包装”，混淆工作的目标追求，对此，有很多受访干部感到困扰。

——上层设计与下层操作两张皮。一方面，上层设计的出发点很好，但在实操中却遭遇水土不服。一些政策制定和研究工作缺乏调查研究，大而空，缺少可执行性和可操作性;有的事无巨细，一一管控，却不符合基层具体情况，导致落地难。另一方面，下层蒙着眼操作，带着问题“空转”。由此，产生了恶性循环，即上层政策缺乏调研，不符合实际，下层不认真执行，努力将功夫花在“文山会海”中，递交看似完美的工作报告，上层凭报告判断，继续制定落不了地的政策。

——激励实干和约束“空转”的机制乏力。当前一些地方的管理机制存在问题。一方面，对于实干家不仅缺乏相应的物质、精神激励，还会为其“设路障”“挖水坑”，从而降低干部的工作主动性和积极性。调查中有受访者对“实干”表达了顾虑，比如，“真干实干不但出力受累，而且容易出错和得罪人”，“现在的大环境不保护因工作出错和得罪人的实干家”。另一方面，缺乏关于“空转”的约束机制，主要是缺乏针对空转的判断标准，导致“空转”难以被识别，或者识别成本较高。有受访者指出，“空转是一种‘假把式，很难追责”，而约束机制的乏力为“空转”提供了温床。

如何防治“空转”？

筑牢思想堡垒，严防“空转”之风。“空转”问题的根源在于思想出了问题，即世界观、人生观和价值观出现了偏差。为此，应加强各类警示教育，抵制批判“好人主义”“官油子心态”等落后思想，使干部正确看待人生价值，重塑个人追求，提起干事创业的心气。

同时，上级领导应定期与基层干部谈话，真正实现交心和互动，了解其思想动态和工作进程中的阻碍，针对反映较为集中的问题，开展专项宣传教育活动，营造风清气正、忠诚实干的政治生态环境。

多方举措提升干部干事能力，实现能力最大化。一是加强干部培训工作，培训前进行广泛摸底调查，了解干部需求，增强培训的针对性;培训中贯穿理想信念、党性修养和职业道德;培训后检测培训实效。二是把基层减负真正落到实处，访谈中有干部希望“精文减会，少玩文字游戏，为民多做实事”。三是运用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息技术，让信息更畅通，让干部工作更明朗高效，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。

考核监督注重政策落实和工作实效。一方面，领导干部应建立科学政绩观，而非一味设想在任期内做出不切实际的成绩，要敢于提拔经济数据平平，在任期内为地方发展打基础、为群众谋幸福的“務实官”。另一方面，上级考核要有针对性，不能流于表面，任务指标设定要合理化，注重民意等非文字材料的考核，消除少数基层干部务虚不务实的侥幸心理。同时，减少不必要的考核，不要让干部因疲于应付考核而忽视实际民生问题。

政策制定要切合实际，更具可操作性。上级部门部署安排工作前应加强调查研究，深入基层实际，倾听民声。政策目标要循序渐进，不宜过高或过低。政策内容要细化、易理解，具有可操作性，切忌模棱两可，避免过度解读或政策叠加。上层设计并非事无巨细地微观把控，而是在掌握宏观大局的基础上，细化执行步骤和时间周期，促使下级在执行过程中明确职责范围和任务目标。

双向激励广大干部崇尚实干、担当作为。完善正向激励制度，探索工作实效与工资待遇挂钩的经济激励机制，激发干部实干的积极性;将做出突出贡献的干部列为模范典型，增强其荣誉感;给予有实际作为的干部更多机会;建立良好干群关系，激励干部真真切切地赢得百姓信任，更好地保持先进性和纯洁性。奖罚分明，落实负向激励制度，加大问责追责力度，打破“公务员铁饭碗”观念，淘汰不作为干部，以此加强干部的自我约束，杜绝“空转”行为。