县域宅基地空间分异及发展路径

2020-08-04宁玉科贺卫中陈洁丽

江苏农业科学 2020年11期

宁玉科贺卫中陈洁丽

摘要：以江苏省溧阳市为例，分析影响宅基地分布的距离因素、地形因素、交通因素和规划因素，并基于这些因素将溧阳市宅基地分为城镇发展区、农业发展区、生态发展区3类，详细分析3类地区的宅基地基本情况、利用情况。并针对3类地区制定出不同的宅基地发展路径，即城镇发展区未来宅基地多数以征地方式退出，以非农产业发展为主;农业发展区可结合土地整治，推动村庄整治和现代农业发展;生态发展区以生态保护为主，适当发展生态旅游业。

关键词：宅基地;影响因素;空间分异;城镇发展区;农业发展区;生态发展区;发展路径;溧阳市

中图分类号： F321.1 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2020）11-0015-07

收稿日期：2019-07-01

项目基金：江苏省国土资源厅科技项目（编号：KJXM2018009）。

作者简介：宁玉科（1991—），女，河南洛阳人，硕士，主要从事土地利用与国土规划研究。E-mail：335052960@qq.com。

通信作者：陈洁丽，博士，主要从事土地经济与土地利用研究。E-mail：1738086432@qq.com。农村居民点是农业人口的主要居住和活动场所，按照用途可将农村居民点内用地分为农村宅基地、经营性建设用地、公共管理与公共服务设施用地、其他建设用地4类。农村宅基地是指农村的农户或个人为了满足生活的需要，用于建造住房及其附属设施的用地[1]，包括建了房屋、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地或者准备建造房屋的土地3种类型[2]。宅基地所有权属于村集体，是农村居民点的主要用地类型，占农村居民点用地的90%以上，反映出农村居民点的状况。当前我国处于城市化快速发展阶段，农村人口大量转化为城镇人口，一方面，城镇化的快速发展对建设用地的需求日益增加;另一方面，农村集体建设用地仍旧表现出量大、用地粗放的现象。以江苏省溧阳市为例，其城市化率为60.21%，全市城乡建设用地面积总量为156.861 4 km2，其中农村建设用地 93.583 9 km2，占城乡建设用地面积的56.66%，而农村人口为30.34万人，占全市人口的39.79%;溧阳市城镇人均建设用地面积为137.829 5 m2，农村人均建设用地面积高达308.450 5 m2，远超过国家规定的150 m2/人的标准，且城乡人均用地面积严重不平衡。党的十九大提出要实施乡村振兴战略;2018年中央一号文件提出要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，盘活农村闲置宅基地和农房，唤醒农村沉睡资产，宅基地的管理和研究迎来了新的时期[3]。在此背景下，本研究以江苏省溧阳市为例，通过系统分析宅基地空间分异的影响因素，对溧阳市农村宅基地进行区域划分，并针对不同地区的宅基地现状及未来发展方向，制定出不同的宅基地发展路径，引导空置废弃农村宅基地退出，解决农村宅基地低效利用及闲置问题，优化农村村域空间布局，改善乡村环境，提出利于实现乡村振興和农村土地集约利用的对策建议。

1 研究区概况及数据获取

1.1 研究区概况

溧阳市位于31°09′～31°41′N、119°08′～119°36′E，地处江苏省南部，苏浙皖交界处，东邻宜兴市，北连常州市金坛区、镇江市句容市，西与南京市溧水区、高淳区接壤，南与安徽省宣城市郎溪县、广德县交界，是宁杭经济带重要的副中心城市、长三角生态休闲旅游城市、苏浙皖交界地区交通枢纽城市。溧阳水陆空交通便捷，宁杭高速铁路（简称“高铁”）、宁杭高速公路、扬溧高速公路、常溧高速公路、104国道、239省道、241省道、芜太运河贯穿全境，距南京禄口国际机场仅68 km，有“三省通衢”之美誉。

2017年年末，全市户籍人口79.11万人，常住人口76.25万人，城市化率为60.21%，全市总面积1 535.87 km2，建设用地占土地面积的16.94%，其中农村居民点占比最大，为6.10%。

1.2 数据获取

本研究主要数据来源包括4个方面：第一，统计数据，溧阳市人口、经济等数据来源于《常州市统计年鉴》、溧阳市国民经济和社会发展统计公报。第二，规划数据，如城镇发展范围等数据来源于《溧阳市土地利用总体规划（2016—2020年）》《溧阳市城市总体规划（2016—2030）》。第三，土地利用数据，来源于2017年溧阳市土地利用变更调查数据库、2017年农村建设用地调查数据。第四，调研数据，如溧阳市宅基地相关政策及农户状况等数据来源于溧阳市宅基地调研。

2 宅基地空间分异特征分析

2.1 宅基地空间分异影响因素分析

宅基地的空间分异受自然因素（如河流、地形地貌）、人文因素（如经济、交通、城镇辐射效应、产业发展、政策扶持等[4]）多种因素的影响。本研究选取距离因素、地形因素、交通因素和规划因素对溧阳市的宅基地空间分异进行分析，以期了解各因素对于溧阳市宅基地空间分异的影响。

2.1.1 距离因素地理学第一定律（距离衰减原理）认为，各种地理要素间都是相互作用的，且这种相互作用的关系随着它们之间距离的增加而逐渐减小[5]。一般认为，城市是区域的社会经济文化发展中心，周边居民点的布局会随着距城镇距离的变化而变化，同时城镇的扩张也会对周边的农村居民点造成一定程度的影响。在城镇化快速扩张的过程中，距城镇较近的区位优势更加明显，吸引农村居民点布局。

按照距离因素，首先根据土地利用现状确定溧阳市的城镇区范围，并以城镇区外围线和3 km为界进行缓冲区分析，将溧阳市分为3个区域，分别占溧阳市域面积的11.95%、50.15%、37.90%，且3个区域宅基地占比分别为10.74%、60.86%、2840%。受城乡二元结构体制的影响，随着距城镇距离的变化，宅基地数量先降后升。城镇区宅基地与城镇建设用地交错分布，宅基地数量较少;3 km内距城镇距离也较近，受城镇辐射作用较强，为农民的生产生活等提供了必要的支撑，宅基地集聚较高;但在城镇区3 km范围外，受城镇辐射作用较弱，宅基地数量又有所减少（表1、图1）。

2.1.2 地形因素地形因素对宅基地空间分异特征的影响是长期且稳定的。主要表现在平原地区由于地势平坦适宜居住，发展空间较大，给居民点的发展提供了广阔的空间，宅基地的密度和范围较大，而山地丘陵等地形起伏较大，交通不便，则相对限制了居民点的形态和扩张[6]。

溧阳市境内有低山、丘陵、平原圩区等多种地貌类型。本研究利用溧阳市数字高程模型（DEM）数据提取溧阳市地形，按照地形起伏度和地形高度，以高度30 m为界将溧阳市分为2个部分。高度在30 m以下的区域占溧阳市总面积的64.14%，主要分布在溧阳市中部、北部和东部的广大地区。高度>30 m的山区占溧阳市总面积的35.86%，主要分布在溧阳市南部天目山余脉低山丘陵区和西部茅山余脉低山丘陵区。通过比较可以发现，2个区域的宅基地占比分别为7721%、22.79%，可见溧阳市宅基地主要集中在海拔高度30 m以下，且分布较密集（图2）。

2.1.3 交通因素交通因素对宅基地的影响主要表现在较便利的交通使人们的出行更方便，物质和信息的获取更加便利[7-8]。溧阳市境内有宁杭高铁、宁杭高速公路、扬溧高速公路、常溧高速公路、104国道、239省道、241省道等主干道路，省级、地市县级、乡级四级公路纵横交织，将溧阳市宅基地分布与溧阳市道路叠加，通过对比分析可知，溧阳市农村宅基地倾向于集中在交通便利的地区（图3）。

2.1.4 规划因素规划因素是宅基地变化的主要外部因素，它既能以行政强制力干预宅基地的空间结构，也能通过政策调控直接限制和约束某些分散宅基地的发展[9]。

依据溧阳市现行的土地利用总体规划和城市总体规划，溧阳市规划构建“1+3+6”的城镇体系格局，即1个中心城区、3个重点镇（上兴镇、社渚镇、南渡镇）和6个特色镇（天目湖镇、戴埠镇、别桥镇、竹箦镇、埭头镇、上黄镇），体现差异化、特色化发展。溧阳市宅基地发展受城市总体规划的影响，在城镇发展边界内的宅基地性质逐渐向城镇建设用地转化，宅基地向重点发展的镇区、工业園区及矿业开采区等周边一定范围内集聚，形成较大的集聚点（图4）。

2.2 宅基地空间划分结果

宅基地的分布是多种因素综合作用的结果，单纯以某种因素进行分类并不能较好地反映宅基地的状况。本研究结合距离因素、地形因素、交通因素和规划因素，将溧阳市综合划分为城镇发展区、农业发展区和生态发展区，3个区域各占溧阳市总面积的11.68%、52.94%、35.38%。从宅基地分布来看，宅基地占比分别为10.22%、67.32%、2246%。宅基地密度分别为1.609 7、1.971 3、1084 9（图5、表2）。

3 宅基地分异特征

分析3个区域的宅基地分异特征可知，农业发展区宅基地所占的比重和面积最大，其次是生态发展区。宅基地密度表现为城镇发展区<生态发展区<农业发展区，宅基地空置率呈现出城镇发展区>农业发展区>生态发展区，废弃率差异较小，超标准占用情况普遍存在。

3.1 城镇发展区

城镇发展区包含溧阳市区及镇区和若干区域中心，是溧阳市的发展核心区，占溧阳市总面积的11.68%，其用地类型以农业用地和城镇建设用地为主（图6），城镇人口占大多数，主导产业为第二产业，集中了溧阳市81.09%的城镇用地，是溧阳市政治经济人口较集中的区域。该区域宅基地数量占全市宅基地总数的10.22%。宅基地集中分布在溧

阳市区及各镇区边缘，属于城乡接合部，该区域内城镇用地与集体建设用地交错分布，建筑物密度较高，城乡建设用地的交错分布给土地管理造成了一定的难度，违法事件多发。从宅基地使用情况可知，该区域首先受到城镇发展的影响，宅基地数量不断减少，且与城镇用地交错分布，居民在生产生活方式上都接近城镇居民，基础设施与城镇共用较多，宅基地空置率较高，为22.15%，宅基地集中连片程度高，多为进城农民未退出或待拆迁的房屋，利用率较低，建筑年代久远，房屋破损严重。由于靠近城镇区的优势，吸引部分外来人口集聚，宅基地上房屋出租较普遍。

3.2 农业发展区

农业发展区主要分布在城镇发展区外侧，是溧阳市的主体区域，占溧阳市区域总面积的52.94%，用地类型以农业用地为主（图7），是典型的传统农区，农业生产条件较好，是主要的粮食生产区，以种植水稻为主，农业收入占总收入比重较低。该区域是溧阳市农业人口的主要集中地，宅基地数量占全市宅基地总数的67.32%。宅基地数量大，分布密度较大，空置率为18.32%，基础设施不够完善，农村宅基地分布集中连片，具有传统农村风貌，大部分年轻人外出务工，常住人口以老年人和留守儿童居多，闲置房屋以季节性闲置为主。

3.3 生态发展区

生态发展区主要分布在溧阳市南部天目山余脉低山丘陵区和西部茅山余脉低山丘陵区，总面积占溧阳市的35.38%，以生态用地和农用地为主（图8），宅基地数量占全市宅基地总数的22.46%。

该区域涵盖了溧阳市天目湖南山竹海为核心的市域南部生态保育片区、以茅山余脉为主体的市域西北部生态保育片区等，是溧阳市主要的核心生态斑块。宅基地空置率为4.25%。由于该区域远离城区，且受地形和交通影响，宅基地较分散，存在许多小型居民点，建筑密度小，房屋年代久远，房屋废弃空置较少，但居住人口较少，常住人口以留守老人居多，基础设施不足。

4 宅基地发展路径分析

当前我国越来越重视农村发展，十九大报告提出乡村振兴战略，2019年中央一号文件指出要全面深化改革，激发乡村活力，强化乡村规划引领。但是由于过去宅基地在长期发展过程中一直缺乏规划和管理，空间分布杂乱无序，集聚能力差，生产生活基础设施、服务设施落后，居住环境恶化[10]。随着社会经济的发展、人们生活水平的日益提高、城市化步伐的加快和全面建设小康社会的推进，宅基地的无序发展越来越成为阻碍乡村振兴的阻力[11]，迫切須要对宅基地未来发展路径进行研究，为我国农村宅基地发展提出切实可行的对策。本研究以溧阳市宅基地空间划分结果为依据，结合宅基地现状及未来发展方向，制定出溧阳市不同区域的宅基地发展路径。

4.1 城镇发展区

城镇发展区在城镇化发展过程中大部分已列入允许建设区，未来将会进行征地拆迁工作，宅基地逐渐退出，数量急剧减少。在征地拆迁过程中应积极引导农村居民有序退出，在安置补偿方面可以将货币化补偿和安置房相结合、以货币化补偿为主的方式，确保退出宅基地的农民能够得到适当的安置补偿。

在集聚点建设方面，要结合城镇化发展进程，以促进城乡融合发展，改善农村居住环境，促进土地节约集约利用为目的进行集聚点建设，该区域大部分居民的生产生活方式已接近城镇居民，少有进行农业耕作的，因此，在集聚点建设时可在村民委员会统筹的基础上，因地制宜选择多层公寓房等建筑，并将公寓房安置与货币化退出补偿相结合，将节约下来的土地指标进行流转或统筹推进其他产业发展，促进产业发展和农民增收。

4.2 农业发展区

农业发展区是未来乡村人口集聚的主要区域，也是粮食生产的核心区，通过村庄整治和高标准农田建设，一方面推动闲置和废弃宅基地的适当退出，另一方面可以使农用地更加集中连片，更加适合现代农业规模化发展，结合溧阳市特色，以富硒农产品为主导，引入高效农业企业，发展高效农业和特色农业，打造一批特色农产品优势区和农产品品牌，促进农民就业和增收。同时，适度放活农村宅基地使用权，允许农民利用宅基地上房屋出租他人或自行进行经营性活动，结合乡村旅游新产业新业态，增加农民财产性收入。

作为溧阳市村庄发展的重点区域，须按照国家《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》和《江苏省乡村振兴战略实施规划（2018—2022》的要求，将村庄分为“集聚提升类村庄”“特色保护类村庄”“城郊融合类村庄”“搬迁撤并类村庄”和“其他一般村庄”等类型。因村施策，进行村庄整治，推进农村建设用地减量化，改善村庄散乱现状。对集聚提升类和特色保护类村庄实施综合整治，保留传统村落风貌，腾挪土地资源，支持主导产业发展，建设成为具有明显江南水乡特色，环境洁净优美，基础设施较完备，居民安居乐业的新农村。对搬迁撤并类村庄进行撤并，依托适宜区域进行安置，撤并后的土地因地制宜进行开发或复垦，将整治后的建设用地指标进行流转，进而增加农民收益。一方面可以改善村容村貌，提升乡村人居环境;另一方面，在集中居住时按照规划及国土双控标准进行建房，可以缩小用地規模，实现土地的节约集约利用。

4.3 生态发展区

该区域大多地处偏远，处于生态红线保护区内，发展基础薄弱。宅基地分散，居住较零散，村庄处于萎缩或衰退状态，居民生产生活不便，农民的搬迁意愿较强烈。对于该区域须对照生态红线的管控要求，以生态保护为主，严格控制开发，加快生态受损区域修复，合理引导生态资源的开发利用方式和开发利用强度，注重开发与整体环境的协调。

根据需求可划定部分保留村和特色村，同时引导分散居住的农户有序退出。结合自然景观优美的条件，发展生态旅游等项目，适当放活宅基地使用权，允许通过出租或改造民宿和茶舍等方式盘活闲置宅基地，增加农民财产性收入。

5 结论与讨论

本研究以江苏省溧阳市为例，选取距离因素、地形因素、交通因素和规划因素等影响因素对县域宅基地空间分异进行多因素分析，并以此为依据将溧阳市划分为3个区域，分区域探讨溧阳市宅基地的区域分异特征，并针对宅基地现状及未来发展方向提出不同的宅基地发展路径，以期为乡村振兴和农村土地集约利用提出建议。

首先，从自然和社会经济方面选取距离因素、地形因素、交通因素和规划因素对溧阳市的宅基地空间分异进行分析，发现溧阳市宅基地分布受距离、地形、交通和规划因素影响较明显，呈现出较强的区域分异特点。其次，综合距离因素、地形因素、交通因素和规划因素，将溧阳市综合划分为城镇发展区、农业发展区和生态发展区，3个区域各占溧阳市总面积的11.68%、52.94%、35.38%。从宅基地分布来看，3个区域宅基地各占总量的10.22%、6732%、22.46%。宅基地密度分别为1.609 7、1.971 3、1.084 9。最后，结合3个区域的宅基地现状和未来发展方向提出不同的宅基地发展路径。城镇发展区以非农产业发展为主，宅基地结合征地拆迁进行退出，居民安置采取货币化补偿和安置房相结合、以货币化补偿为主的方式，集聚点建设以公寓房等多层建筑为主;农业发展区以村庄整治和土地整治，推进居民点退出和农田整治，发展现代农业和乡村旅游业，划分村庄类型，因村施策，多向发展;生态发展区以生态保护为主，在划分村庄类型的基础上引导分散居民点退出，并适当发展生态旅游业，促进农民增收。

宅基地的空间分异是长期演化的结果，受多种因素的影响。本研究由于受数据获取困难的限制，仅从距离、地形等4个因素进行分析，还不够全面。同时，宅基地的发展路径仅从主导方向、产业发展、闲置宅基地处置、集聚点建设等方面考虑，而对宅基地发展所涉及的政策导向、规划指引等未进行论述，后续应加强对这些方面的研究。

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