金融精准扶贫背景下农村信用体系建设研究

牛茜　谭照权　袁天昂

摘要： 我国金融精准扶贫工作面临的主要问题之一，是农村信用体系建设严重滞后。在中国人民银行的指导和当地政府的推动下，各地积极探索农村信用体系建设思路。农村信用体系建设的推进，极大促进了金融扶贫工作的精准发力。在金融精准扶贫背景下，为进一步提升金融精准扶贫质效，应加强信用法律制度建设，建立统一的农村（农户）信用信息平台和信用等级评价标准，进一步完善农户信用信息采集与评价体系，建立守信激励和失信惩戒机制，加强诚信文化建设，形成良好的信用氛围。

关键词： 农村信用体系 金融精准扶贫 农村（农户）信用信息系统 信息不对称

当前，我国已经进入决胜全面建成小康社会的关键阶段，扶贫攻坚任务异常艰巨。在此背景下，提高扶贫效率显得尤为重要。必须着眼大局、形成合力，共同助力扶贫攻坚，不仅要依靠群众，汇集群众力量;而且要充分发挥政府、市场和社会的作用，构建有利于扶贫攻坚的体制机制，精准发力、深处着力。我国金融精准扶贫工作面临的一个主要问题是，农村信用体系建设滞后导致的农村整体信用环境较差、信贷风险较高。农村信用体系建设作为实现农村经济发展战略的一项基础性和系统性工作，是优化农村诚信环境和金融生态环境、提升社会信用意识的切入点，是降低交易成本、防范金融风险的有效途径。破解金融精准扶贫难题，关键是解决金融与扶贫对象之间信息不对称等问题，促进信用与信贷联动，提高农户、农民专业合作社和龙头企业的贷款获得率，進而实现金融扶贫广覆盖、低成本、可持续。正因为如此，金融精准扶贫背景下农村信用体系建设问题成为我们面临的一项重要课题。这项研究对于有效改善并提升当前我国广大农村地区的信用环境及信用体系建设水平，纾解“三农”融资难，打赢金融扶贫攻坚战，具有重要的现实意义。

一、我国金融精准扶贫的现状

为不断提升金融精准扶贫质效，中国人民银行（或与相关部门联合）发布了若干有关金融扶贫的意见和办法，指导金融机构深入开展金融精准扶贫工作，以政策性、开发性银行为主的银行业金融机构采取实施差别化的贷款政策、创新金融产品和服务、夯实金融基础设施等措施，不断加大对贫困地区的金融支持力度。

（一）中国人民银行先后出台若干指导性文件，并积极创新运用货币政策工具，引导和鼓励金融资源向贫困地区聚集

中国人民银行在金融精准扶贫过程中，充分发挥了“金融扶贫工作的牵头者、总体方案的主要设计者、金融扶贫机制的主要推进者、基础设施的主要建设者以及再贷款资金的提供者”的角色作用[1]。

2014年3月，中国人民银行、财政部等7部门联合印发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》。该意见提出了做好扶贫开发金融服务工作的总体要求、重点支持领域、重点工作、保障政策措施和加强组织领导等五方面的内容。2016年3月16日，中国人民银行等7部门联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，提出了金融助推脱贫攻坚的细化落实措施。2019年5月15日，中国人民银行印发《关于切实做好2019-2020年金融精准扶贫工作的指导意见》，要求人民银行分支机构加强统筹协调，积极搭建信息交流和工作协作平台，确保贫困地区金融服务工作有序、有效开展。

（二）银行业金融机构积极探索金融精准扶贫的新模式，不断提高金融扶贫精准性

自2015年以来，银行业金融机构不断探索金融精准扶贫的产品与服务模式，持续提高金融扶贫精准性，努力确保服务对象、贷款用途、扶贫统计的精准性。

1.国家开发银行金融精准扶贫开展情况。国家开发银行是金融扶贫中的先锋引导者和主力军。2016年5月31日，国家开发银行扶贫金融事业部成立。2018年，国家开发银行发放精准扶贫贷款2929亿元，覆盖全国1118个贫困县。“十三五”以来，截至2019年9月底，国家开发银行已累计发放扶贫贷款1.23万亿元，为易地扶贫搬迁、农村基础设施建设、产业发展、教育扶贫等脱贫攻坚重点领域提供了有力支持;累计向“三区三州”等深度贫困地区发放扶贫贷款5618亿元，有效缓解了深度贫困地区的资金制约。①

2.中国农业发展银行金融精准扶贫开展情况。自2015年，党中央打响精准脱贫攻坚战4年来，中国农业发展银行累计投放扶贫贷款20181.71亿元，贷款余额13632.69亿元，累放额和余额均居金融系统前列。2015年，中国农业发展银行成立脱贫攻坚工程领导小组，在全国率先组建“扶贫金融事业部”，成立扶贫金融事业部执行委员会。全程参与中央“十三五”易地扶贫搬迁规划制定，率先发放全国首笔易地扶贫搬迁贷款。“十三五”以来，农发行投放易地扶贫搬迁贷款惠及搬迁人口768万人，其中建档立卡贫困人口占比68%。产业扶贫贷款带动381.6万贫困人口增收，极大增强了贫困地区的内生发展动能。

3.中国农业银行金融精准扶贫开展情况。中国农业银行作为金融扶贫的国家队主力军，2015年以来，全行精准扶贫贷款累计增加1713亿元，增幅106.4%，累计支持建档立卡贫困人口953万人。2019年5月24日，中国农业银行专门出台《中国农业银行法人精准扶贫贷款业务审查审批指引》，旨在进一步提高全行信用审查审批人员业务能力，规范法人精准扶贫贷款业务审查审批，全力助推法人精准扶贫贷款有效发展。

4.中国邮政储蓄银行金融精准扶贫开展情况。截至2019年6月末，邮储银行金融精准扶贫贷款（含已脱贫人口、带动贫困人口贷款）余额达740亿元，较上年末增长21%，高于各项贷款增速;与各级扶贫部门合作，累计发放扶贫小额信贷超123亿元。经过多年实践，邮储银行已探索出驻村第一书记合作模式、平台合作模式、产业引领模式、能人带动模式及信用村镇模式等金融扶贫“五大模式”，取得了良好的社会反响。

二、我国农村信用体系建设的发展历程和典型模式

（一）我国农村信用体系建设的发展历程

我国农村信用体系建设，在实践中和政策推动下摸索前行。我国农村信用体系建设起步于1999年7月，中国人民银行下发《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》（银发〔1999〕245号），要求对农民进行信用等级评定，并根据评定的等级确定小额信用贷款的额度，全国农村地区开始掀起农村信用建设的热潮。许多地方开展了农村信用工程建设，开始发放农户小额贷款。2008年党的十七届三中全会提出“加快农村信用体系建设”的要求。2009年，中国人民银行印发了《关于农村信用体系建设工作的指导意见》，农村信用体系建设逐步进入了政府主导、人民银行推动、各涉农金融机构广泛参与的新阶段。2017年4月，中国人民银行征信工作会议提出，要加快推进社会信用体系建设，大力推进中小微企业和农村信用体系建设。各省、自治区、直辖市按照“因地制宜、科学合理; 先易后难、稳步推进; 改革创新、支农惠农”的原则，立足实际，探索农村信用体系建设的思路和方式，涌现了许多像浙江丽水、陕西高陵等有特色、有成效、适合当地特点的农村信用体系建设模式[2]。

（二）我国农村信用体系建设的典型模式

以下典型模式，主要是由各地人民银行主导推动设立的农村信用评审工作领导小组开展的农户征信。

1.广东郁南模式[3]。2009年开始，中国人民银行云浮市中心支行与郁南县委、县政府探索共建农村信用体系和创新农村金融服务。郁南县农村信用体系建设的主要做法是建立了信用信息征集体系，形成了信息共建共享机制、信息拓展应用机制和信用文化培育机制。郁南县建立县级综合性征信中心、县级集中数据库和县、镇、村三级联动的信息采集机制，制定统一的采集指标体系。在信息共建共享机制方面，创建了“勿坦”模式的信用村、信用户，探索农户家庭信用评价机制。政府部门、金融机构及镇村征信部门通过郁南县征信专线与征信中心实现连通，通过专线进行农户家庭信用信息的报送和查询。

2.浙江丽水模式[4]。自2009年以来，在中国人民银行丽水市中心支行的推动下，浙江丽水开展了覆盖全市所有行政村的农村信用等级评价工作，形成了独具特色的丽水模式。丽水市农村信用体系建设的主要做法：在顶层制度设计方面，制定了《丽水市农村信用评价暂行办法》;整合丽水市相关涉农部门力量，成立农村信用体系建设领导小组，为农村信用体系建设提供了全面的组织保障。此外，还设计了完善统一的工作方案和细致顺畅的操作流程，确保了农村信用体系建设的操作和实施。

3.广西田东模式[5]。2008 年，广西百色市田东县成为全国最早开始农村金融改革的县级试点，经过10年探索，田东县农村信用体系建设成为田东县农村金融改革的关键环节和核心內容。其主要做法是：一是户村镇信用信息联动采集，“三信”②评定同时推进。二是设计开发了田东县农村信用信息系统，为农户建立起完善的电子信用档案。三是有效引导金融机构参与，实现信用“搭台”金融“唱戏”。四是在损失补偿上，由国家创业担保贷款基金对农户贷款风险进行担保。

三、金融精准扶贫背景下加强我国农村信用体系建设的政策建议

目前，我国农村信用体系建设仍存在一些亟待解决的问题，如尚未建立完善的信用法律与制度保障，各地农村信用体系建设水平参差不齐，农户尤其是贫困户的信用信息采集难、更新慢，信用评价标准尚未统一，评价结果千差万别等。在金融精准扶贫背景下，我国农村信用体系建设应着力解决扶贫贷款风险难以控制、建档立卡贫困户尚未加入农户信用信息系统等问题，充分发挥农村信用体系助推金融精准扶贫的作用。

（一）加强信用法律制度建设

健全的法律制度是社会信用体系建立和有序运转的基础。一是修改并完善现行法律法规，特别是《商业银行法》《合同法》等法律，着重对这些法律制度存在的与建立社会信用体系不一致甚至矛盾的地方进行修改完善。二是建议由国家发展改革委牵头，制定《公共信用信息管理条例》。该《条例》主要界定社会信用的概念，明确社会信用体系建设组织领导机制，进一步规范公共信用信息和市场信用信息的归集、披露和使用活动，实现信用信息有效共享和应用，建立健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，促进公共信用服务行业发展[15]。三是完善信用信息管理方面的相关制度，尽快规范企业和个人信用信息数据的收集、披露和使用。

（二）加强农村（农户）信用信息平台建设，制定统一的信用评价标准

建议有条件的省（区、市）开发省级农村（农户）信用信息平台（系统）。例如，按照《农村信用体系建设基本数据项指引》要求，广东省开发了“广东省农户信用信息系统”，并于2013年5月31日在广东省各地市上线试运行。河南省以中国人民银行制定的信用信息主干指标为基础，统一开发了河南省中小企业和农村信用信息系统。为对接精准扶贫，应将建档立卡贫困户信息及时纳入其中。扶贫办、金融机构等相关单位均可通过省级农村（农户）信用信息平台（系统），全面掌握贫困户的贫困类型、致贫原因，对贫困户进行分类帮扶、精准脱贫。在建立各省（区、市）社会信用体系的基础上，考虑建设全国统一的农村信用信息平台（系统）。

（三）完善农户信用信息采集与评价体系

构建科学、合理、有效的信用采集与评价体系。一是进一步完善信用信息，提高数据采集质量。地方政府与相关部门组织工作人员进村入户，获取第一手资料，完善农户信用档案，保证信息采集的真实性、及时性，并扩展建档立卡贫困户的信用信息覆盖面。二是持续开展“三信”评定工作，提高农村经济主体信用等级，增强他们的信贷可得性。三是完善农户信用评价指标体系，保证信用评价的科学性、合理性和时效性。运用定性分析和定量分析、静态分析和动态分析相结合的方法，构建符合农村企业和农户特点的信用评价指标体系，促进农户信用评级结果的认可和推广应用。

（四）构建守信激励和失信惩戒机制

建立守信激励和失信惩戒机制，在农村信用体系建立的各个环节体现守信激励、失信惩戒。对信用良好的涉农经济主体，在实施财政性项目安排等政府优惠政策中给予优先考虑，加大扶持力度。对贫困户发放的专项扶贫项目贷款，派专人负责跟踪贫困户，保证项目按计划进行;对按期偿还贷款本息的贫困户提高信用评级等级和授信额度;对借款贫困户未按期偿还贷款及其他违约行为产生的逾期贷款利息、加息、罚息，不予贴息[15]，全面形成“一处失信、处处受限”的失信联动机制。

（五）加强诚信文化建设，形成良好的信用氛围

目前，加强信用宣传教育势在必行。当地扶贫办和金融机构应创新思维，采取群众喜闻乐见的方式，开展丰富多彩的信用知识宣传教育。在传统媒体的基础上，考虑运用微信、微博等新媒体，对广大农户和贫困户加强征信知识宣传。结合当地特色文化，开展征信知识文艺活动;挖掘农村信用创建工作中的典型事例，发挥榜样的力量，大力营造“守信者荣，失信者耻，无信者忧”的社会氛围。

在金融精准扶贫背景下，无论是地方政府，还是中国人民银行分支机构，都在积极探索农村信用体系的创建并尝试将建档立卡贫困户信用信息纳入其中，并不断推动农户信用评级结果在发放信用贷款、扶贫专项贷款等环节的应用。通过不断完善我国农村信用体系，努力解决金融精准扶贫工作中面临的贫困户信用信息缺失、扶贫贷款风险难以控制、建档立卡贫困户尚未加入农户信用信息系统等问题，助力全面打赢脱贫攻坚战。

注释：

①国家开发银行首席风险官，住宅金融事业部副总裁、扶贫金融事业部副总裁孟亚平在2019年10月24日举行的银行业保险业例行发布会上公布的数据。

②“三信”指信用户、信用村组、信用乡（镇）。

参考文献：

[1]安红君.发展普惠金融  助力精准扶贫[DB/OL].（2017-08-01）[2019-11-16].http：//www.financialnews. com.cn/ncjr/phjr/201708/t20170801_122012.html.

[2]戈志武.基于金融精准扶贫视角的农村信用体系建设研究：以广东为例[J].西南金融，2017（12）：40-44.

[3]章红，肖瑞婷，杨柳，邱念坤.农村信用体系建设的路径设计和对策探析[J].征信，2015（12）：48-51.

[4]中国人民银行云浮市中心运行课题组.农村信用体系建设的郁南实践及发展研究[J].征信，2018（1）： 44-46.

[5]陈继明，孔祖根，陈明亮.农村信用体系建设的丽水模式[J].中国金融，2012（13）：54-55.

牛茜、谭照权单位：中国人民银行郑州培训学院;袁天昂单位：中国人民银行昆明中心支行