征管体制改革对国库服务与监督工作的影响

白双玉　矣建华　陈艺　李潇月　杨韵

摘要：始于2018年的国地税机构合并和国地税征管体制改革，对国库工作带来了一系列影响，本文通过分析征管体制改革推进中给国库服务与监督工作带来的挑战和机遇，建议国库应顺应改革趋势，坚持以人民为中心的思想促进职能转变，加强国库服务供给侧改革，提升经理国库水平，构建更加完善的国库服务、监督体系，推动国库高质量发展。

关键词：征管体制改革 国库工作 影响

国地税征管体制改革是继上世纪80年代利改税、1994年分税制改革后的第三次重大改革，整体上属于税收征管体制改革，其核心是解决“分税制”税收管辖权不清、收入划分比例不合理和机构设置重复等问题，从而优化税收管理机构设置，整合税费征管资源，统一规范税费执法和服务标准，理顺统一税制和分级财政关系，为下一步深化财税体制改革提供坚实的基础。

一、改革概况

此次国地税征管体制改革并不是要否定或取消分税制，而是实行中央与地方政府之间分税但不分征管机构的税收管理体制，即只设立一套国家税务机构，统筹征收中央税、共享税与地方税，再按照分税制的规定分别划缴入库。

本次改革的主要内容有四项：一是合并国税地税机构，接收社会保险费和非税收入征管职责;二是将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收;三是按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进;四是增强政策透明度和执法统一性，统一税收、社会保险费、非税收入征管服务标准。

同以往相比，这次改革在全国范围内实现“服务一个标准、征管一个流程、执法一把尺子”，将显著降低征纳成本，提高征管效率，优化营商环境，促进纳税遵从。随着征管体制改革的不断深入，新业务、新模式、新流程应运而生，对国库的服务和监管工作带来了机遇和挑战，同时也提出了更高的要求。

二、征管体制改革给国库的服务与监督工作带来的机遇

（一）为全面实现“国库单一账户”制度提供了机遇

改革后，税务部门统一负责税收收入、非税收入和社会保险费等各项政府财政收入的征管体制，征收机关和财政部门在各商业银行开设的收入过渡户和财政专户将逐步取消;对确有必要保留和开设的专户，应当尽可能在国库开设;积极推动各项非税收入直接征缴入库，相应支出和退付业务由国库直接办理;逐步推动全部政府收入直接缴入国库，所有支出也都从国库直接支付到最终收款人。这些都将为全面实现“国库单一账户”提供机遇。

（二）为国库完整履行监督职责提供了机遇

改革后，税费收支完全分离的征管体系，为设置、优化征收管理机构，全面整理和划清税源费源，改变非税收入、社保资金游离于国库之外的现状，也为国库完整履行监督职责，实现国库收支业务全口径监督打下坚实的基础。

（三）为提高国库服务水平提供了机遇

改革后，政府所有收入将由税务部门统一进行征收，所有支出由财政进行拨付，收支完全分离，将建立起一套规范、合理、高效的征管体系。规范、统一的征管体系对国库的服务水平提出了更高的要求，国库势必要与征管体制革新同步，这将极大地促进国库服务水平的不断提高。

三、征管体制改革对国库服务与监督工作的挑战

（一）国库服务方面

1.業务量大幅增长，对国库的服务水平提出了更高要求。本次国地税机构合并改革，明确将社会保险费和非税收入征管职责划转至合并后的新税务部门，新业务类型增加导致国库业务量出现大幅增长。从表1《2017年-2019年上半年云南省国库收、支、退业务量①统计情况表》，全省预算收入、支出、退付业务量一直保持比较稳定的增长，但在2018年下半年国地税合并改革期间，收、支、退业务量增幅分别达到19.81%、31.14%、29.56%。

2.机构合并等外部因素影响，导致国库业务处理压力增大。以预算收入退付业务为例，2019年实施大规模减税降费政策后，国库采取多项措施确保国家的政策红利能够迅速落实到位，但由于小微企业减免优惠户数多、金额小，信息核对量大，国库业务量出现了爆发式增长。从表1可以看出，云南省2019年上半年累计办理预算收入退付业务164801笔，环比增加136312笔，增长幅度达到4.78倍。如某县税务部门一次性向国库推送小微企业电子退付信息1265条;某辖区累计办理小微企业优惠退付业务11257笔，但因收款人账号、户名有误被收款银行退回787笔，退回率达7%，业务量同比增长40.42倍。

3.加大了国库系统运维的难度。国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）、国库管理信息系统（TIMS）和财政支出无纸化系统（ITFE）是国库实现全面电子化、无纸化目标的技术支撑，此次国地税机构合并改革带来的各类参数比例的变化需要国库部门进行大规模的调整，既要满足财政、税务对资金、信息等功能的需求，又要便于国库业务处理与信息收集以及统计分析的需要。仅社会保险费征管职责划转一项，云南省各级国库TCBS、TIPS 、ITFE、TMIS和国库事后监督5个系统就维护账户332户、预算科目18576个，修改核心参数17468条。

4.制度不完善，导致国库部门处理新业务无章可循。（1）社保业务退费难。根据《国家税务总局 财政部 中国人民银行 人力资源社会保障部 国家医疗保障局关于平稳有序做好社会保险费征管职责划转后征缴工作的通知》（税总发〔2018〕180号）的规定，社会保险费退付采取税务机关受理核验，人力资源社会保障部门或医疗保障部门退还的方式，将退费金额从财政专户划拨至人社或医保部门的社会保险基金支出户进行退付。在实际业务处理过程中，由于情况各异，如果统一采用文件规定的方式操作，将导致退费业务执行困难。

（2）非税收入业务退库难。非税收入在缴入国库发生错误需要退费时，是由征收机关发起、还是由主管部门发起，无明确制度规定。为保证账表连续性，国库只能按照“谁征收、谁发起”的原则，要求由财政部门提供相关文件依据和资料，税务部门依据资料发起退费业务的办法处理，但在此过程中也不时出现部门间职责不清、推诿扯皮的现象。

（二）国库监督方面

1.国库系统功能尚不完备，不能完全满足监管的需要。目前，国库TIPS与TCBS已实现无缝对接，预算收入分成、报解、入库等账务处理自动化程度提高，电子缴税税款直达入库，风险控制由人控为主转变为机控为主、人控为辅，但由于系统功能不完善，加之系统参数设置等原因，加大了国库监督工作的难度。系统预警功能不完备，降低了国库监督工作效率。比如对于入库收入预算级次比例错误的无法实时预警，目前只能次日由国库事后监督系统查询后才发现该差错。

2.预算管理各部门之间约束不够，国库监管乏力。《预算法》规定财政部门应按照批准的年度预算和用款计划拨款，不得办理无预算、无用款计划、超预算、超计划的拨款，不得擅自改变支出用途。但社会保险费纳入预算内资金管理后，财政部门年初预算中未涉及该项资金，国库只能按财政出具的凭证办理，不能有效地履行好监督职责。

四、国库适应征管体制改革的措施建议

国库应顺应改革趋势，坚持以人民为中心的思想促进职能转变，提升经理国库水平，推动国库“高质量”发展，加强国库服务供给侧改革，构建更加完善的国库服务、监督体系。

（一）简化业务操作，优化服务流程

随着国库业务电子化、无纸化以及财政、税务、海关部门信息化建设的飞速发展，依靠人工处理的环节越来越少，未来新兴技术在各领域的应用也将越来越广泛，技术的变革将进一步提高业务的效率和安全。基于此，结合国务院“放管服”要求，国库应缩减办事流程，简化审核程序，逐步实现全流程电子化管理，提高工作效率和服务水平。如：对于办理非税收入、拨款、退库、更正等业务，应联合财政、税务等相关部门对业务办理所需资料做进一步简化，减少业务办理时长。

（二）坚持制度先行，构建更加科学、完备的制度体系

随着改革的不断深入，业务流程的调整步伐不断加快，现有的国库制度与迅速发展的业务不相匹配，不能及时、有效、全面地进行业务规范。从防控资金风险的基本点出发，国库要树立制度先行的思想，在业务发展过程中及时制定配套的规章制度和操作规程，根据业务发展的需要和变化，适时进行修订和完善，保证其不落后于业务发展形势的需要，构建更加完善的国库制度体系，保障国库开展各项业务有章可循。一是根据业务发展变化进一步修订完善原有的制度规范，该废止的废止，该修订的修订;二是加强新业务制度的建设完善。国库业务制度的供给应从重业务操作转变为重监督管理，包括事前、事中、事后的管理。

（三）保持创新活力，打造全面风险管理监督体系

据统计，云南省2014-2018年国库业务总量由15442.78万笔增长至32829.77万笔，增幅达到1.13倍，年均增长率达到20.75%。面对国库业务量剧增，以及电子化、信息化的迅猛发展，国库应运用新兴金融科技手段，一是建立国库内部全面风险监督管理体系，使监管向数据化、机控化、自动化方向发展，不断丰富监管数据模型，实行数据筛选、提取可疑信息的非现场检查模式与人工识别、现场检查相结合的监管方式，将监督全面、完整地贯穿于国库业务运行和管理活动的各个环节，对各项业务的风险防控应做到事前、事中、事后相互衔接、相互统一，有效减少监督盲点，提升国库监督工作效能;二是加快非现场监督系统建设，实现与财政、税务、商业银行数据共享，有效提升、改善国库非现场监督管理水平。

（四）坚持质量分析，着力提升国库信息调研质量

充分发挥国库大数据的优势，综合运用大数据分析技术，对国库数据资产进行深加工，利用计算技术，构建科学的数学模型，挖掘数据分析价值，深入研究财税体制改革、经济运行等问题，预测未来趋势等，为人大、上级国库、地方政府、财税部门提供高质量的分析报告，为有关决策提供参考依据。

注释：

①本文中的业务量数据除具体案例及特别说明，均来源于国库TMIS基础信息子系统。

参考文献：

[1]王文杰.强化国库安全风险管理的思考和建议—以陇南市国库为个案[J].时代金融，2018，10（3）：79.

[2]吴德军.税收征管体制改革对国库的挑战[J].中国金融，2018（22）：108.

[3]楊翠迎、程煜.理性看待社保征缴体制改革的政策效果[J].社会保障研究，2019（1）：58-66.

白双玉供职于中国人民银行昆明中心支行;矣建华供职于中国人民银行玉溪市中心支行;陈艺供职于中国人民银行德宏州中心支行;李潇月供职于中国人民银行临沧市中心支行;杨韵供职于中国人民银行昭通市中心支行