上海率先立法保护古老鱼类中华鲟

仲颖

中华鲟种群自白垩纪延续至今，已有1.4亿年，是地球上最古老的鱼类之一。对中华鲟的研究，尤其是在研究生物进化、地质、地貌、海浸、海退以及地球变迁等方面具有难以估量的科学、生态和社会价值。然而随着经济社会的高速发展，中华鲟种群数量急剧下降，2010年中华鲟被世界自然保护联盟列为极危级保护物种。如何保护中华鲟，从根本上避免它走向功能性灭绝？立法保护是一项重要举措。2020年5月14日，上海市十五届人大常委会第21次会议表决通过《上海市中华鲟保护管理条例》（以下简称“条例”），并将于6月6日起在上海正式实施，这是全国率先对长江流域特定物种保护的地方性立法。在此前的常委会会议分组讨论中，委员们围绕“条例（草案）”提出了不少修改意见。

立法：上海为何率先保护中华鲟

“从2014年开始，我们在长江口连续几年没有发现中华鲟的幼鱼。”据上海市农业农村委相关人员介绍，野生中华鲟族群的生存状况非常严峻，“2014年、2016年、2018年、2019年，四年都没有发现幼鱼。我们查了一下资料，主要是跟它产卵有关。最新数据显示：截止到2013年，产卵的中华鲟已经不足一百尾了，而且不是每条鱼都参与产卵，现在专家研究出来雌雄比是1∶10”。近年来，由于长江流域水域环境状况的巨大变化，水生生物资源急剧衰退，中华鲟数量正大幅减少。

中华鲟是一种隶属于鲟形目、鲟科、鲟属的大型溯河洄游产卵鱼类。每年6月至8月，中华鲟成体会从海洋进入长江口上溯3000多公里至长江上游进行产卵繁殖，孵化后的中华鲟幼鱼于产卵次年5月至9月再经过长江口进入海洋中生长发育。在中华鲟的整个生命周期中，长江（上海段）水域对它的成长有着特殊的意义。“在成鱼进入长江洄游的时候，必须要在长江口停留，在这里要做产卵前的能量积蓄。另外幼鱼在回归大海的时候，也必须在长江口逗留相当长的时间，以便在此水域进行生理的适应过程。这个过程有好几个月，甚至半年左右的时间。这也就意味着长江口水域对中华鲟保护的重要性不言而喻。”审议中，上海市人大常委会委员李富荣将上海为什么要率先立法推动中华鲟的保护，做了阐述。

上海市人大常委会的委员们认为，条例的制定体现了上海城市的精神，长江（上海段）水域的保护有特殊意义，上海做得好了，可以为全流域的相关环境保护作出好榜样。条例既是宣示性的，也是在法制效能上很有必要的地方立法。

在肯定上海主动作为的同时，上海市人大常委会委员叶青还提出上海要考虑到做这件事的难度，“中华鲟的生活区域远超上海直接管辖的范围”，虽然条例（草案）对中华鲟协作保护做了规定，如开展执法合作、科研合作、救助合作等，但是他表示，物种的保护还需要更多方面的配套、协调，“中华鲟资源调查的合作要不要？环境监测，对水质的要求很高，水是流动的，生态修复合作要不要？”他建议相关的省份能够联动合作。

“这几年很时髦的立法就是区域立法。这个项目我认为可以把它做大一点，以此作为一个起点，搞成一个区域合作立法项目。不然我们在这里规定了一些东西，在上海这段能够执行，到了镇江南京以后，人家各管一段，你管不了人家。”上海市人大常委会委员毛放表示。

思路：全社会共同参与保护

中华鲟的保护是一个系统工程，全社会的参与正日益广泛、深入。“我们是从物种保护到栖息地保护，从栖息地保护到系统保护，从系统保护再到社会保护，这样转变的。无论是中华鲟的物种，还是就长江口其栖息地环境的监测，以及栖息地环境的修复等工作，我们都做得卓有成效，在全国范围内比较领先的。”上海市农业农村委相关人员向记者介绍了这些年保护思路的演变。

这样的思路在立法中得以强化。条例（草案）从充分调动各方面的积极性，形成工作合力的角度，明确了上海市中华鲟保护实行政府统一领导、部门分工负责、全社会共同参与的保护体制。

在部门分工负责方面，除了涉及上海市渔业行政主管部门外，还包括规划资源、住房建设、生态环境、水务（海洋）、交通、绿化市容、市场监管、公安、应急、海事等众多部门。

上海市人大常委会委员田春华认为，条例（草案）中动员社会力量，让社会各部门共同参与保护的内容上相对比较薄弱。审议中，有的委员还提出中华鲟保护涉及多个行政部门，建议完善优化相应的协调机制。还有委员建议加强中华鲟保护，增加行政保护与司法保护衔接的内容。

对此，目前通过的条例明确：市渔业行政主管部门应当建立与绿化市容（林业）、生态环境等相关行政管理部门的协调机制，依托“一网统管”协作开展信息共享、联合执法、突发事件应对等工作，共同做好中华鲟保护与管理。

上海市渔业行政主管部门应当加强与司法机关的工作衔接，依法及时打击危害中华鲟保护的犯罪行为。

保护：重视兼顾生态环境中其他关联物种

具体到保护措施的设定，条例（草案）对中华鲟的资源调查、增殖放流、捕捉管理、收容救护、生态环境保护等方面做了专门规定，旨在为中华鲟创造良好的生存环境，最终提高其种群的数量。

长江水域生态环境是中华鲟世代繁衍生息的基础，如何维护生态环境，改善中华鲟的栖息条件是委员们关注的重点。上海市人大常委会委员毛放表示，在中华鲟的栖息环境中，其他的物种也很重要，“什么是中华鲟的生态环境？这个生态环境有水、水草、海水和江水之间的关系，它也有一个食物链。我们在法规上要注意延伸，要把保护中华鲟拓展到保护长江珍稀动物、珍稀鱼类、珍稀生物，这样给人感觉我们不仅是保护了中华鲟，也保护了我们的母亲河。”

为了防止工程建设活动破坏中华鲟的生存环境，条例（草案）规定实施开发利用活动或者工程建设项目可能对中华鲟产生影响的，应当按照国家有关规定编制专题论证报告，并将其纳入环境影响报告书（表）。

对此，有的委员提出，环境影响评价应该明确不同等级，比如满足什么样的条件可以来开发;哪些活动是不被允许的等，以此作为项目批准的条件和验收的内容。

为此，目前通过的条例明确：建设项目的环境影响报告书（表）未依法经审批部门审查或者未予批准的，建设单位不得开工建设。

针对增加生态环境损害赔偿责任的建议，表决通过的条例明确任何单位和个人，违反生态环境法律法规，除依法承担相应的行政责任、刑事责任外，造成中华鲟栖息水域生态环境损害的，还应当承担生态环境损害赔偿责任。

规范：误捕误食行为需明确责任认定

近年来，我国国民对中华鲟的保护意识逐年加强，参与水生野生动物保护的积极性不断提高。但非法捕捞、误捕等现象仍时有发生。为此，条例（草案）明确禁止捕捉、杀害中华鲟。因科研等特殊情况必须捕捉的，应当按照国家有关规定取得特许捕捉证。

“中华鲟的捕捉证与一般渔业捕捞证一定要有区别。”林杰委员提出，“特许捕捉证只能发给单位。”

条例（草案）還提出了一系列禁止行为，包括禁止生产、经营使用中华鲟及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买中华鲟及其制品。

上海市人大常委会委员钱耀忠提出这样的疑问，“禁止生产经营中华鲟制作的食品，是指食品不能吃，还是不能制作？禁止为食用非法购买的中华鲟，如果不是为了食用就可以购买中华鲟吗？我觉得所有的出售、购买都应该统统禁止”。他建议禁止行为要清清楚楚，要很坚决、很果断地给大家一个明确的信号。

针对委员们的意见，表决通过的条例对禁止行为作了进一步明确，包括禁止生产、出售、收购、运输、食用中华鲟及其制品制作的食品。禁止非法出售、收购、运输、利用中华鲟及其制品。禁止利用中华鲟及其制品的名义进行营销宣传等行为。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com