权力为且只为公共利益行使

王锴北京航空航天大学教授、宪法与行政法研究中心主任，博士生导师

要想真正实现对政府官员的权力制约与监督，说到底，就是要构建“不想腐、不能腐、不敢腐”的系统和机制。反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，决定了必须一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”。

权力为且只为公共利益行使

首先，“不想腐”就是要从根本上搞明白政府和官员权力的来源问题。政府和官员的权力直接来自法律，根本上来自人民。政府和官员之所以能够行使权力，就在于这种权力是法律为了公共利益而赋予他们的。所以，政府和官员在行使权力的时候必须清楚，权力是法律赋予的，权力的行使不仅不能违法，而且必须得到法律的授权。对于政府和官员而言，法无授权即禁止。

当然，法律之所以要赋予政府和官员以权力，是为了公共利益。权力为且只为了公共利益而行使，腐败的最主要表现就是公权私用、以权谋私。但是问题在于，政府和官员又具有自身的私利，比如地方政府想追求政绩和排名，官员想追求晋升和收入，有的时候，政府和官员的私利会与公共利益发生冲突，此时，政府和官员必须要牺牲自身的私人利益而追求公共利益。政府和官员为了公共利益而牺牲私利，这是他们的职责。

因此，对于政府和官员的道德素质的要求要高于其他组织和个人，这也就是一个国家要让最优秀的人才进入政府和官员行列的原因。不过我认为，公务员的优秀首先不是能力的优秀，而是道德品质的优秀，要让有公心、热心公益的人进入公务员队伍，是保证他们行使权力的公益属性的首要条件。但是，要让政府和官员不想腐，光有道德要求是不够的。一方面，道德要求主要是一种自律，容易造假;另一方面，道德高尚的人毕竟是少数，同时也不可能全部进入公务员队伍。

要想真正实现对政府官员的权力制约与监督，说到底，就是要构建“不想腐、不能腐、不敢腐”的系统和机制。反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，决定了必须一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”。“不想腐”就是要从根本上搞明白政府和官员权力的来源问题。政府和官员的权力直接来自法律，根本上来自人民。政府和官员之所以能够行使权力，就在于这种权力是法律为了公共利益而赋予他们的。

所以，最關键的是尽量减少私人利益与公共利益的冲突，让私人利益与公共利益相向而行。也就是说，最好在实现公共利益的同时也能满足个人的私利。比如说，追求政绩和排名是政府的私利，那么，我们就可以将公共利益的实现程度作为政府政绩和排名的标准。目前我们的问题在于，考核政绩的指标过于单一。GDP是公共利益之一，但绝不是公共利益的全部。老百姓的生活水平提高绝不仅仅是经济收入的增长，还有环境卫生、精神生活以及社会公平，等等。因此，建立一个全面的公共利益的政绩评价体系，是解决“不想腐”问题的关键。这样就可以把政府追求政绩的私利和公共利益的实现统一起来。

目前的问题在于，第一，对于官员的晋升，一方面由于没有严格实行官员的任期届满晋升制度，导致干部经常没有干满任期就被提拔或调动，实际上无法充分考察他们的工作对当地的公共利益实现的贡献。同时也导致一些干部喜欢做一些容易短期出成果的工作，这种急功近利的权力行使往往带来的是片面甚至是表面上的公共利益，而从长期来看，是对公共利益的损害。另一方面，上级在晋升官员上的决定权权重太大，导致官员的“眼睛朝上而不是朝下”，对上级负责而不是对百姓负责。喜欢做一些讨好上级、投其所好的政绩工程，往往满足的仅仅是上级的私利，而非公共利益。

第二，对于官员的收入，长期以来都是以道德感召为主，不能反映政府这种高标准的工作和官员的高素质的要求。理论上，越难做、对能力要求越高的工作，工资应当越高。从近几年的反腐案例来看，越是能官，越容易出问题。这其中的一个重要原因在于，能官的付出跟他的收入差距太大，从而使其产生了巨大的心理落差，甚至认为腐败是在补偿自己的付出。我们必须要正视官员的收入问题，让官员感到，与其通过腐败追求高风险的高收入，不如好好工作追求正当的高收入。

要解决权力集中的问题

“不能腐”就是俗称的“把权力关进制度的笼子里”，通过制度建设使权力的行使能够符合法律的要求、符合公益的要求。党领导一切决不能成为所有权力最后都集中在党委书记和党委成员身上的结果，否则党委书记和党委成员被“围猎”的可能性就越大。因为权力的公益功能就在于解决私益之间的冲突。冲突的私益为了使自己的利益最大化，最快捷的方法就是寻求公益在处理冲突时能够偏向自己。权力越集中，寻求权力保护就越快捷，因为搞定一两个官员比搞定一群分工负责的官员的成本要低。

于是，有人想提高党委书记或者党委成员的道德水平和专业素质，从而保证他们行使权力都是为了公共利益。事实证明，这种想法不过是一厢情愿。首先，道德水平是自律而非他律，非常容易造假。其次，现代科学的发展导致门类越来越多、越来越细，一个人不可能掌握所有知识，权力越集中越容易导致误判，不仅听不进不同意见，而且由于权力集中，手下的官员容易为了讨好上级而附和乃至吹捧上级的能力，长此以往，给上级造成一种自己能力就是强的“假象”。所以，如何解决权力集中问题，是以权力制约权力的关键。

再有，以权利制约权力，即通过老百姓来监督权力的行使。这其中主要有两个权利可以发挥对权力的监督作用。一个是监督权，即批评、建议、申诉、控告、检举的权利。目前的问题在于监督权的行使存在界限，即不得进行诬告陷害。但在一些地方，现实中对监督权的限制扩展到了诽谤。由于我国法律对诽谤的界定不区分公务员等公众人物和非公众人物，一律采取只要事实失真就是诽谤的界定，从而导致诽谤的成立相对容易，也使得老百姓对监督政府和官员存在顾虑。

另一个是知情权。自2008年我国制定《政府信息公开条例》以来，政府和官员行使权力的公开性大大增强。但是仍然存在两个方面的问题。一方面，由于我国法律对国家秘密采取形式秘密的界定方法，从而导致公开范围受限。另一方面，除了主动公开，申请公开只向申请人公开，这在某种程度上削弱了信息公开的监督作用。

不敢腐也产生了一些负面效应

相对于“不想腐”和“不能腐”，我国目前在“不敢腐”上的着力最多，即加大对腐败的惩处力度，效果也很明显。但是，由于存在以下三方面的问题，导致“不敢腐”的制度在一些地方也出现了一些负面效应。对这些负面效应，要高度重视。

一是注重制裁的定性超过制裁的执行。在一些地方，一旦出现了腐败问题，当地急于通过定罪量刑来消除腐败的社会影响，平息舆论纷争。但是对制裁的执行往往缺乏报道和关注。一些腐败官员的家人通过贿赂执行机关，利用假释、减刑等制度使得腐败官员逃避制裁或者减轻制裁力度，也削弱了“不敢腐”的威慑力。

二是注重惩处受贿人超过惩处行贿人。惩处腐败不仅仅要教育官员，也要教育群众，斩断腐败的社会根源。在一些地方，目前往往注重对受贿人的制裁，对行贿人的制裁相对较轻，甚至出现行贿人通过检举受贿来减免对自身制裁的现象。社会上存在一种痛恨受贿但同情行贿的心理，然而不狠刹这种走后门、托关系的歪风邪气，腐败乃至围猎政府官员的现象就永远不会断绝。

编辑：薛华  icexue0321@163.com