多源流视角下运动式治理成因分析

章志涵

〔内容提要〕 运动式治理是一种以临时性、间断性、强制性的治理手段取代常态机制的政府行为，与奉行理性法律权威与现代管理学的西方政府行为不同，是中国治理的特色现象。运动式治理的成因引发了学界关注。本文以多源流视角对地方政府运动式治理成因进行了整体分析，认为政府选择何种治理工具取决于多因素的共同作用，而非某一因素的单一作用。在地方政府实践中，问题源流、政策源流、政治源流，即社会问题、政策方案与政治压力在政策之窗的作用下实现合汇不断推动地方政府运动式治理的发生。

〔关键词〕 运动式治理 多源流模型 创建卫生城市

运动式治理是中国国家治理中的一种特殊治理手段与典型现象。基于纵向视角，运动式治理时隐时现但明晰可辨地贯穿于中国大历史之中，这一机制早在乾隆盛世的1768年发生的一场“叫魂”事件中就有迹可循。建国之后，各级政府推行的运动式治理则更加频繁。在改革开放总设计师邓小平明确不搞运动之后，大大小小的运动式治理仍在继续推行，其制度生命力可见一斑。基于横向视角，在中国上至中央部委，下至市县乡镇，各级政府机关、机构以“运动”形式履行自身职能、化解棘手难题的现象已经蔚然成风。这种以临时性、间断性、强制性的治理手段取代常态机制的政府行为逻辑，与奉行理性法律权威与现代管理学的西方政府行为逻辑形成了鲜明反差，成为了中国特色现象。这种以临时性、间断性、强制性的治理手段取代常态机制的政府行为逻辑缘何能够经久不衰？本文将在对现有文献进行评述的基础之上，以多源流分析视角探寻地方政府在政策执行中不断发动运动式治理的成因。

一、文献综述

运动式治理历来备受学界重视，学者们试图以不同视角对其概念加以界定。从治理主体的角度出发，叶敏认为运动式治理是由各级政府、行政首长、领导干部发动，以动员机关干部解决棘手问题的一种治理形式（叶敏，2013）。基于治理过程的角度，唐皇凤认为运动式治理有赖于执政党强大的政治合法性，以政治动员发动干部群众作为主要手段，并经由国家官僚组织有效的组织网络渗透与意识形态宣传，高度集中社会资源以达成国家各项治理目标（唐皇凤，2007）。周雪光则以运动式治理成因的视角对其进行定义，认为运动式治理是因常规治理机制失败而产生、以常规治理机制为运动对象的治理形式（周雪光，2011）。冯仕政则认为运动式治理是官僚组织以完成政治任务为目的，打破常规运行机制进行上下合作的集体行动，其定义立足于运动式治理中的组织特征（冯仕政，2011）。李侃如在研究新中国成立以后的治理时谈及运动，他认为运动是动员群众全力解决某些特定的问题，其广义目标是社会政治变革和经济发展（李侃如，2010）。尽管学界对运动式治理的定义不一而足，但对运动式治理是基于政治权威，通过政治动员，以取代常规治理机制，一定程度上打破组织科层，实现组织、社会资源的超常集中以达成治理目标的观点形成了基本共识。

在此基础上，近年来学界围绕运动式治理的成因展开了一系列研究。通过文献梳理，本文将现有运动式治理成因的解释归纳为资源有限学说、常规机制失败学说与专断权威学说。

资源有限学说认为，国家资源的总量与结构是决定政策选择的决定性因素，而绝非决策过程中个体或者集团的好恶。唐皇凤在分析对比了中国与西方国家每千人中警察数量之后认为，政府可用维持社会治安的资源不足是政府开展“严打”行动的成因（唐皇凤，2007）。周飞舟在对财税改革、农业税取消之后的乡镇政府行为进行研究的基础上认为，当前乡镇行为的倾向很大程度上受到治理资源的缺乏（周飞舟，2007）。实际上，在面对社会转轨与经济转型所带来与日俱增的问题时，政府往往受制于治理需求与可用治理资源的不匹配，而不得不采用短期内集中社会资源的运动式治理方式，达成治理目标、满足社会需求（唐贤兴，2009）。

常规机制失败学说以组织学为视角，以中国特有的政治官僚制为分析的起点认为，与韦伯式建立在理性法律权威之上的理性官僚制不同，其基础建立在上下级之间的庇护与忠诚关系（王亚南，1981）。科层制组织的一个固有问题就是信息与权力的不对称：处于高层的决策者无法接触与掌握到一手信息，苦于信息匮乏之苦;虽然基层官僚拥有大量优质的信息，但是却缺乏制定政策的权力（刘开君，2019）。为此，将行政问题政治化，以政治逻辑取代行政逻辑，在短期内叫停常规官僚机制的运转，突破科层制的弊端，是政治权威保证其权力效能的理性选择（杨雪冬天，2012）。

专断权威学说认为，中国共产党政党内蕴的承袭自革命时代的“克里斯玛权威”，是继承革命意志与肩负国家现代化使命的“革命教化政体”，其为维持自身合法性则必然借助专断权威发动国家运动以获得超常绩效（冯仕政，2011）。作为一种权力的专断权威，会在其合法性再生产中为了维护政权合法性与自身权威而寻求满足社会需求的理性工具，自然地选择以本身的宣传与动员能力发动的运动式治理。

纵观现有研究，不难发现有关运动式治理成因的学界认识或多或少存在解释力不足的问题。其原因在于学者们对运动式治理的动力源流的观察仅局限于官僚组织内部，而忽视了行政系统外部因素的影响。需知运动式治理的发动应在政策范畴之内，而政策本身就可称其为过程，论及这一过程的源流须对整个政策议程进行详尽剖析。事实上，以上三个学说都未能指出触发运动式治理的核心因素。治理资源与治理需求存在差距、遵照科层制建立的政府组织以及受到绩效合法性驱动是世界大多数国家政府同样具备的特征，但在全球政治实践中运动式治理却十分鲜见。有鉴于此，为弥补现有研究的不足，本文引入多源流視角，对地方政府运动式治理的触发机制与背后成因进行分析，并试图回答运动式治理是如何开启的问题。

二、研究视角：多源流模型的分析框架

社会问题不能自然而然地进入政策议程。为何有些社会问题会被掌握决策群体青睐，而有的社会问题却无法得到垂青？多源流理论试图以政策议程的角度解释这个问题。多源流模型包括：问题源流、政策源流和政治源流（方浩、杨建，2019）。其中，问题源流关注的是引发社会广泛关注的焦点事件、绩效评估的系统指标等因素。政策源流则是决策咨询系统依靠专家力量提出政策具体方案和政策主张的过程。政治源流主要包括了国民情绪、整体政治环境、选举结果、议会与压力集团的活动等因素。在模型中除了三大源流之外还有政策窗口，即使得社会问题得以进入政策议程，或是使得政策方法被重视程度得以提升的机会，政策窗口可以被问题源流和政治源流打开（约翰·W·金登，2004）。

目前，学界对多源流模型的应用已经积累了相当丰富的成例，以多源流模型分析中国问题具备良好的适用性与学术上的可行性（柏必成，2010）。多源流理论的分析框架有助于综合考虑促成政策行动的多重因素，有助于克服以往探寻运动式治理成因的研究视角偏狭的问题，为运动式治理成因提供了全新的研究视角。

三、J省D市创建全国卫生城市运动政策的多源流模型分析

（一）问题源流

在D市积弊已久的环境卫生与评选全国卫生城市的重要指标共同构建了政策决策中的问题源流。

D市城市卫生难题存在于多个方面：城区保洁队伍人员不足，难以应对城区的不断扩张;城区老旧公厕的管理权归属不清，城建局、环卫局均有管辖权力，管理中时常相互推诿;城市主干道两旁商铺车辆乱停、产生垃圾污水随意排放，侵夺人行道的现象比较严重;城区农贸市场还存在市场消毒举措不完善、防蝇防鼠设施不健全、活禽水产宰杀不规范等问题;居民住宅小区中违规搭建、破坏绿植改作菜地、饲养家禽、占用公共空地堆放杂物、随意停车、宠物随地排泄等问题相当普遍;城区河道长期受到上游采石场与化肥厂的污染，水体富营养化严重，一旦进入夏季就腥臭不堪。城市环卫、商铺保洁、河道污染等多方面问题形成了D市城市衛生治理困境。

存在于城市卫生方面的矛盾长期困扰城市管理部门与城市居民，并且随着D市经济不断发展呈现激化之势，可是单有严峻的社会问题尚不能构成问题源流，重要指标与焦点事件的作用不可或缺。2019年3月，为了迎接省爱卫办的暗访，D市创国卫运动迎来了第一次高峰，市政府发动全体政府工作人员开展了为期三天的万人大会战。同年7月，为迎接省爱卫办正式检查，D市再度发动各政府机构、国有企业、学校、医院等单位开展了迎检万人大会战。8月和9月为迎接国家爱卫办的正式评审，万人大会战又被两次组织。同时，《国家卫生城市考评细则》成为了D市环境卫生的治理标的。由此可见，省级与国家级爱卫办的评审检查构成了焦点事件，使得D市政策决策者必须将注意力分配到城市环境卫生问题治理之上，同时D市参照考评细则成为了D市城市环境卫生治理的重要指标。遵照考评细则的要求，D市推动了一系列城市环境卫生集中整治活动。是年4月，D市开展拆除违建社区卫生整治活动，5月开展城区交通秩序集中整治活动，在临近检查的6月又接连开展“五车”专项整治活动、餐饮业油烟集中整治活动、犬类管理集中整治活动。由此可见，全国爱国卫生运动委员会办公室举办国家卫生城市评比活动是将城市卫生问题引入D市政策议程的焦点事件与重要指标，吸引了D市政策制定者的注意力，并且与城市环境卫生问题共同组成了本次政策议程中的问题源流。

（二）政策源流

当社会问题成为政策系统关注的焦点之后，各方政策参与者与政策决策者就会围绕其展开政策建议，多种多样的政策建议构成了政策源流。在D市解决城市卫生问题的政策建议领域，城市居民、政协委员与同级地方政府作为三类政策建议主体，为D市政策制定提供了思路。

D市居民向政府表达环境卫生诉求的主要途径包括信访渠道、网络问政、市长信箱与接待等方式。这类诉求主要集中于公共卫生承包商监管、社区卫生服务、卫生设施更新等方面，直观地表达了居民诉求。虽然这些建议的专业程度尚有不足，但是居民对环境卫生的改善期望也为D市政策制定者采用运动式治理手段提供了合理性基础。

2017年，D市政协委员提交与城市卫生相关提案18项，反映了污水处理、社区物业管理、城区河道疏浚、沿街商铺管理、公共基础设施维护等多方面城市环境卫生问题。并且在此基础上提出了解决方案。其中，加强学校周边摊贩治理的提案提出了开展集中整治行动解决环境问题的建议。这些提案反映了D市居民对改善卫生环境的期盼，为政策的最终制定作出了贡献。

政策源流中最为关键的当属D市相邻县市的同级地方政府，这些县市经济发展水平与D市大体相近，同时也面临参与国家卫生城市评选的政治任务。由于这些同级地方政府的治理方法给D市政府提供了政策学习的机会，因此也可视为构成政策源流的一类要素。D市市委书记、市委副书记多次抵达邻近县市考察学习城市卫生工作的有关情况，学习相关经验，并将这些经验介绍推广。从D市市政府最终的决策来看，同级地方政府面对创建国家卫生城市和城市环境卫生问题双重压力时发动运动式治理的行为模式深刻影响了D市市政府的相关决策。

以上三类政策建议主体既包含了传统意义上的政策企业家，也包括了同级地方政府对地方政府决策产生影响的新类型。其中，居民意见表达为政策议程建构了公共问题，政协委员提案提供了达成治理目标的可行性路径，同级地方政府的治理方式更为D市政策制定者提供了政策学习的对象。这三类政策建议主体提供的治理思路一同组成了D市创建全国卫生城市运动的政策源流。

（三）政治源流

政治源流是三流中的重要组成部分。一般而言，政治源流包括压力集团运动、国民情绪、国会意识形态变化或者政党选举结果等因素（黄俊辉、徐自强，2012）。政治源流是政策议程中的重要组成部分，在D市创建国家卫生城市运动中，政治源流主要包括公众情绪、政治压力两个方面。

国民情绪素来就是政治源流中的一类关键因素，是指一个国家中有一大批民众沿着某些共同路线思考，国民情绪以经常的方式发生变化，并且对政策议程与政策具有重要影响。在D市的政策议程中国民情绪表达为市民情绪更为妥帖。这些公民情绪反映了D市市民的普遍认识与环境诉求。2017年，以环境卫生为矛盾焦点的小规模事件包括因垃圾处理低效引发某小区业主抗议、因桐水溪水源污染引发下游居民闹事。这些事件在有关部门给出解决方案之后都迅速平息，并没有进一步造成影响，但是足以反映市民相关情绪。网络贴吧“D市吧”是市民时常表达观点的网络平台，是观察公民情绪的一扇窗。其中，反映城市卫生问题的内容大多引起了居民广泛的讨论。随着经济发展与城市扩张，D市居民对整洁卫生环境的要求不断提高，也促进了市民情绪的累积与高涨。

政治压力来自于上级任务、府际竞争与客观差距。2018年底，在D市所属的S地区召开创国卫工作推进会，地委书记反复强调“要立即进入临战状态、冲刺状态”“要全力以赴保证创卫成功”。上级行政机关对创建国家卫生城市任务的重视使这一治理任务被政治化，成为了D市获得上级重视与更多资源的关键。正是在此压力下，D市决策者立即就城市卫生问题采取行动。2019年1月，尽管临近春节，D市政府仍旧召开了两次工作推进会，并开展了14个由党委成员参与的创卫活动。S地区下辖的三区八县均参与了本次国家卫生城市的评选，府际竞争也带来了政治压力。创建国家卫生城市能够加快城市基础设施建设步伐，改善城市环境，整合城市卫生资源，對促进社会经济发展和吸引外来投资具有重要作用。如果不能成为国家卫生城市，将会使得D市在区域府际竞争中居于劣势地位，这就形成了政治压力。另外，D市城市卫生状况与国家卫生城市评选标准的客观差距也是政治压力的组成部分。正如前文所述，D市城市环境长期存在多方面问题，并且受制于常规治理机制能力，一直难以有效解决。而国家卫生城市评选标准对城市整体环境卫生状况则提出了较高的要求。要在十个月内完成城市环境卫生水准的跨越性提升，这对D市政府而言是不小的挑战。

（四）三流合汇的实现

综合以上分析，能够推动社会问题进入政策议程的三种源流都有了相应积累，但是问题、政策、政治三源流不会自动合会，而需要恰当时机恰当事件的推动。政策窗口使社会问题或者设想进入政策议程成为可能，是多源流模型中的关键环节，更是使得三流得以合会的恰当时机。而焦点事件往往能够打开政策窗口，在本案例中的焦点事件正是全国爱国卫生运动委员会办公室举办的国家级卫生优秀城市评选。

2019年初开展的这次评选打开了政策窗口，使得城市卫生成为了政策制定者关注的焦点，同时对积弊已久的城市环卫问题提出了绩效的短期要求。在此契机下，城市居民要求改善城市环境卫生的呼声不断高涨，邻近地方政府的行为模式提供了政策参考，环境卫生改善成为了政府直面的政绩和政治压力，三流合汇得以完成，并最终促使D市政府在选择并启动了创建全国卫生城市的运动式治理。

四、结论

D市针对城市卫生问题开展的运动式治理正是全国卫生城市评选打开政策窗口促成问题、政策、政治三大源流会合的结果，其政策议程基本符合多源流模型的内在逻辑——选择何种治理工具采取何种治理方式，取决于多种因素的共同作用，绝非某一单一因素。本文认为，运动式治理在中国治理实践中不断发动是问题、政策、政治三个源流在焦点事件的推动下共同作用的结果。其中，问题源流主要包括长期积累的社会问题以及评比选拔中的重要指标;政策源流包括来自社会各界的政策建议、治理方式的“路径依赖”和政策学习;政治源流主要来自于政治系统内外的压力。在地方政府政策实践中，政策之窗则往往由有着短期治理成效要求的政治任务开启。

本文从多源流模型出发提供了解释运动式治理成因的整体性政治议程视角，但是受限于研究中的观察案例选择，未能对中央政府层面的运动式治理成因展开分析，也未能对运动式治理在新时代下的未来走向作出预测和判断。这些问题对于中国治理能力和治理体系现代化具有重大意义，有待进一步的研究。

（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）

责任编辑：宋 爽