从法治层面保障现代中央银行制度建设

罗喆

中央银行制度是国家最重要的货币金融管理制度，在国家金融体系中居于基础地位。党的十八大以来，党中央、国务院对人民银行职能做出新规定，强化了人民银行宏观审慎管理、系统金融风险防范、统筹金融基础设施监管等职责，使我国的中央银行制度与高质量发展更相适应。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“建设现代中央银行制度”。适时修订《中国人民银行法》，从立法层面保障现代中央银行制度建设，有利于按照十九届四中全会确定的目标和要求，立足国情，推动建设更加成熟、定型的现代中央银行制度。

一、建设中国特色现代中央银行制度的基本内涵

（一）坚持党对中央银行工作的集中统一领导

坚持党对中央银行工作的领导，符合人民银行历史。人民银行诞生在战火纷飞的年代。1932年2月，中华苏维埃共和国国家银行在瑞金叶坪成立，党的红色金融事业至此生根发芽。1948年12月1日，中国人民银行正式成立。随着新中国成立、改革开放全面推进，再到中国特色社会主义迈入新时代，人民银行始终在党的领导下锐意进取、开拓创新，引领和推动我国金融业改革发展取得了一个又一个的历史性进步，以实际行动诠释和践行了对党忠诚、服务人民的初心和使命。纵观人民银行的历史，是一部党领导下的金融发展史，坚持党对中央银行工作的集中统一领导，有利于确保现代中央银行制度建设沿着正确方向前进。

坚持党对中央银行工作的领导，符合我国国情。我国坚持党的集中统一领导、建设社会主义市场经济的基本体制，决定了中央银行是政府的一个重要组成部门，其职能目标必须与政府的财政政策、产业政策、金融监管政策等相统一、相一致;相对而言，增强中央银行的独立性、单一盯住通胀目标等，并不符合我国基本经济管理体制的内在要求。作为中央银行，人民银行是在国务院领导下制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门，是重要的国家机关，具有鲜明的政治属性。

坚持党对中央银行工作的领导，符合人民银行发展实践。上世纪80年代末，为抑制严重的“经济过热”和通货膨胀，人民银行在中央领导下，加强了货币信贷总量控制和金融治理整顿;2008年国际金融危机爆发后，人民银行坚决贯彻落实中央决策部署，及时调整货币政策方向、重点和力度，探索建立双支柱调控框架;2018年以来，面对经济周期性下行，人民银行坚持预调微调，健全双支柱调控框架。这些虽是专业的金融调控工作，但同时具有极强的政治性，是不折不扣贯彻党中央决策部署的体现，捍卫的是国家安全和人民利益。

（二）坚持服务实体经济高质量发展

当前，我国社会生产力水平总体上显著提高，人民群众的需要更加多元，对美好生活的向往更加强烈，特别是经济发展已经由高速增长阶段转向高质量发展。金融调控必须以国家发展规划为战略导向，坚持新发展理念，坚持稳健货币政策，把好货币政策总闸门，坚决不搞大水漫灌。针对经济社会发展重点领域和薄弱环节，发挥好货币政策和宏观信贷政策的引导作用，优化金融资源投向和结构。

从云南省情况来看，2019年面对复杂的经济形势，人民银行昆明中心支行多措并举，为全省经济社会高质量发展提供了适宜的货币环境。贯彻执行稳健的货币政策。加大逆周期调节力度，疏通货币政策传导渠道，用好定向降准、再贷款、再贴现等货币政策工具，引导金融机构加大信贷投放，有力支撑了全省GDP增长。截至2019年末，全省金融机构本外币各项贷款余额31，565.01亿元，同比增长10.81%;再贴现余额175.07亿元，支小再贷款余额32.45亿元，支农再贷款余额111.15亿元。

做好小微企业金融服务。发挥再贷款再贴现调控功能，2019年，支小再贷款同比增长99.08%，再贴现累计办理469.61亿元，再创历史新高。落实下调地方法人金融机构存款准备金率政策，通过宏观审慎评估MPA、考核等手段，引导全省地方法人金融机构将释放的308.41亿元降准资金主要用于民营企业小微企业的贷款投放，促进降低企业融资成本。截至2019年末，全省普惠口径小微企业贷款余额1722.87亿元，较年初增长8.4%;授信户数73.13万户，较年初增加13.82万户。

大力推进金融支持打赢脱贫攻坚战。截至2019年末，全省金融精准扶贫贷款余额为2975.56亿元，在全国排名靠前;当年累计发放1145.86亿元，同比增长12.73%。“三区三州”中的怒江州、迪庆州金融精准扶贫贷款余额当年分别新增30.72%和25.78%，金融聚焦深度贫困地区准度更精准。以农村信用体系为抓手，推动独龙江乡实现整乡建档，“直过民族”独龙族整族授信。积极引导金融机构推广金融科技运用，扩大深度贫困县普惠金融服务覆盖面。强化宣传引导和调研督导，确保政策落实到位。

坚决打赢防范化解重大金融风险攻坚战。压实“三个责任”，制定高风险机构风险化解处置思路和方案，“一行一策”推动风险化解，全年实现7家高风险机构“摘帽出列”。守好风险防范第一道防线，稳妥推进央行评级和银行业机构压力测试，做好全省银行、证券、保险和企业风险监测，强化重大事项报告。

坚持统筹好金融支持防疫与稳定经济。2020年新冠疫情发生以来，昆明中心支行围绕“快速、精准、有效”的要求，结合疫情防控工作实际，迅速行动、精准施策，各项政策成效逐渐显现。截至3月16日，全省金融机构共对71家名单内企业发放优惠利率贷款24.95亿元，加权平均利率2.27%，较最新公布的一年期LPR低178个基点。合理安排还款计划，保障企业和个人资金链安全。截至2月25日，全省金融机构共为747户受疫情影响企业重新安排还款计划，涉及金额185.24亿元，为1.67萬人重新安排还款计划，涉及金额55.33亿元。2020年1-2月，企业和住户累计延期还款金额比上年同期多增153.9亿元;全省人民币各项贷款累计发放2833.67亿元，比上年同期多投放59.86亿元。

（三）坚持完善双支柱调控框架

坚持在党中央、国务院领导下依法制定和执行货币政策，更好地发挥货币政策委员会在国家宏观调控、货币政策制定和调整中的重要作用。从危机防范、危机应对和周期管理“三个角度”明确宏观审慎政策目标，充分发挥宏观审慎在风险识别中的作用，强化双支柱调控的协调配合。

2017年，“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”被正式写入党的十九大报告。我国较早开始了宏观审慎政策方面的探索和实践：2003年以来对房地产市场执行的差别化住房信贷政策，实际上即具有宏观审慎管理的属性;2011年，在汲取2008年金融危机教训的基础上，创设差别准备金动态调整制度，把银行信贷扩张与基于宏观审慎要求的资本水平挂钩，促进银行合理把握信贷投放和稳健经营;随着经济形势发展变化，不断完善差别准备金动态调整机制，2016年构建起更加全面的宏观审慎评估体系（MPA），从资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行情况等方面对金融机构的稳健性进行评估，并从以往仅盯贷款投放扩展为广义信贷;2017年将表外理财纳入MPA广义信贷指标范围，以引导金融机构加强表外业务的风险管理;2018年将同业存单纳入同业负债占比指标，2019年又将制造业中长期贷款和信用贷款等指标纳入考核。此外，针对跨境资本流动存在的顺周期波动问题，我国构建了跨境资本流动宏观审慎管理框架，通过逆周期调节有效抑制跨境资本顺周期波动可能对宏观经济产生的冲击。第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会，加强金融监管协调，并将办公室设在人民银行，强化了人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。

在强化宏观审慎政策的同时，我国在货币政策和宏观审慎政策相结合方面也进行着持续探索和实践。国际收支大额双顺差时期，中央银行购汇吐出大量流动性，央行通过提高准备金率和发行央票进行对冲，但考虑到利率平价等约束，银行体系流动性总体上还是偏多的，此时运用窗口指导等具有宏观审慎属性的政策工具，对于抑制货币信贷过快增长、促进银行稳健经营就会发挥重要作用。随着我国金融市场发展和利率市场化改革推进，货币政策正逐步从数量型调控为主向价格型调控为主转变。受制于转型期多方面因素及部分经济主体对利率敏感度不强等约束，仅靠利率调控难以完全调节信贷增长，这也需要借助必要的宏观审慎政策手段。2003年我国房地产市场开始出现过热苗头，但整体经济刚从之前较长时间的疲弱和通缩中复苏，加之还出现了疫情冲击，这种形势下并不适用采取加息等总量措施，而应当采用收紧贷款价值比等宏观审慎政策工具，更有针对性地对房地产市场适度降温，避免对整体经济造成冲击。2020年新冠肺炎疫情以来，为贯彻落实党中央、国务院关于统筹做好疫情防控和经济社会发展的决策部署，加大金融支持有序复工复产力度，人民银行决定增加再贷款、再贴现专用额度共计5000亿元，加大对有序复工复产、脱贫攻坚、春耕备耕、禽畜养殖、外贸行业等的金融支持力度，同时向受疫情影响较大的旅游娱乐、住宿餐饮、交通运输行业的小微企业提供普惠式金融服务，将金融机构使用支农再贷款、支小再贷款的情况纳入宏观审慎评估（MPA）考核，确保支农再贷款、支小再贷款、再贴现专用额度资金精准投放，为支持统筹疫情防控和稳定经济发挥了重要作用。总的来看，我国形成了数量、价格和宏观审慎管理相互结合的调控模式，取得了较好效果。

从我国国情和人民银行发展来看，建设现代中央银行内涵丰富，除了上述内容外，还应该包括提升央行国际化水平、深化人民币汇率形成机制以及央行牵头的现代金融监管协调机制等方面内容。

二、建设现代中央银行制度法治保障需要

1995年，《中国人民银行法》正式颁布，标志着我国的中央银行制度迈向了法制化、规范化的新阶段。2003年，鉴于人民银行和银监会分设，十届全国人大常委会第六次会议审议通过《中华人民共和国中国人民银行法》修正案，以前瞻性眼光确立了我国央行的新职能，并对其职能的发挥作出了规范。然而随着国内金融改革的深化和宏觀形势的发展，我国中央银行的职责发生了较大变化，特别是面临建设现代中央银行制度的要求，需要对现行人民银行法进行反思和完善。

一是近年来人民银行职能进一步丰富。党的十九大、第五次全国金融工作会议、十九届四中全会对金融领域改革作出了一系列重大部署，要求紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，推进构建现代金融监管框架，健全金融法治，保障国家金融安全;要坚决打好防范化解重大风险攻坚战;将拟订金融业重大法律法规草案和制定审慎监管基本制度的职责划入人民银行;要建设现代中央银行制度。党中央、国务院还对人民银行履职提出了新要求，强化宏观审慎管理和系统性风险防范，统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司等金融集团，统筹监管重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计等。此外，从金融市场营商环境的立法及规制看，人民银行作为中央银行还要承担制定金融领域竞争政策、开展金融领域反垄断和反不正当竞争工作的职责。但是，由于缺乏明确的法律依据和必要的落实手段，影响了相关工作的顺利开展。

二是国际金融监管改革的趋势提出新要求。2008年国际金融危机以来，各国深刻认识到系统性风险成为金融监管的重要领域，也应成为金融稳定的主要目标。强化中央银行的宏观审慎管理职能，成为了危机后英美等国家金融监管改革的核心。为有效应对挑战，许多国家的中央银行进行变革，修改了原有制度体系，出台了新的监管规定，增加了新的职责，创新了监管手段。国外金融监管改革的有益经验，亟待通过修改完善《中国人民银行法》在我国得以体现。

三是中央银行宏观职能履行的法律制度支撑不足。《中国人民银行法》在分离银行机构监管职能和扩充金融宏观职能的同时，并没有相应地充实宏观职能有效履行的法律制度基础，宏观职能履行的制度保障主要仍是过去对银行业适用的老制度，以致于人民银行在金融体系中“银行”特征突出，但“中央”地位模糊。系列宏观职责的履行缺乏制度保障。如第4条规定“负责金融业统计、调查、分析和预测”，第6条规定“向全国人民代表大会常务委员会提出金融业运行情况的工作报告”，第31条规定“依法监测金融市场运行情况”等，但并没有相应地规定履行这些职责所需要的有效、完备的配套措施或手段，保证银行业以外的证券、保险等金融行业和市场运行情况监测和采集的及时、真实、准确和完整。金融稳定职能履行缺少可操作性的制度规定。除银行业外，对证券和保险等行业的必要监督以及与证券、保险行业监管机关职能关系处理没有制度规定，《证券法》和《保险法》对此未提及。即使与金融稳定相关的金融监管协调机制和信息共享机制也只是规定了一句话，未进一步作出符合金融稳定需要的具有指导意义的方向性和框架性规定。

四是对银行业的系列制度安排缺陷严重可操作性不足。2019年2月22日，习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时强调，要解决金融领域特别是资本市场违法违规成本过低的问题。但由于现行法律相关处罚力度有待提高，违法成本相对较低，金融领域行政执法震慑力不足，违法违规现象时有发生。第35条规定的报表资料要求权权能残缺不全，即使加上《商业银行法》第77条规定的行政处罚权，仍缺少直接监督检查权，从而致使中央银行在报表资料这个至关重要的问题上自主操控能力严重不足，在一定程度上被迫依赖尚未建立的金融监管信息共享机制和金融机构监管机关的工作质量作为重大决策的信息基础。第33条和34条规定的建议检查监督权和特定检查监督权局限性较大，难以满足金融稳定和货币政策职能履行的要求。银监会对检查监督建议有回复的法定义务，但即使结合《银行业监督管理法》看也没有规定按期回复的法律责任保障，至于拒绝上述建议的理由限制、错误拒绝导致风险后果的责任承担、错误拒绝的救济机制等更是无从谈起。特定检查监督权行使的程序条件是国务院批准，属剛性约束，削弱了人民银行灵活应对紧急突发事件的能力。

五是重新审视人民银行分支机构在地方的地位。确保分支机构与总行作用的一致性。由于第13条没有对人民银行分支机构确立相应的地位和监督管理权，所以当前人民银行分支机构在地方金融机构或政府间的地位和影响力要远逊于总行在中央部委机关间的地位和影响力。这也使得人民银行分支机构在当地是否有影响力，在很大程度上取决于领导者自身的个人能力或魅力，结果导致各地人民银行工作局面开展不一。为此，《中国人民银行法》要赋予人民银行分支机构足够的权限和履职空间，以保证总行的决策能够执行到位。

三、建议

第一，明确建立在党领导下的现代中央银行制度。中央银行制度是一国经济架构与制度体系的重要组成部分，需要通过法律法规赋予中央银行机构地位、职能目标、政策工具、运作规范等在内的一系列制度体系。在党的领导下，建设现代中央银行制度符合当前我国经济社会发展实际和需要，也适应当前全球金融监管变革的大趋势和金融市场发展动向。建议将建设现代中央银行制度写入《中国人民银行法》的第一条，并强调坚持党对人民银行工作的集中统一领导。

第二，进一步完善双支柱调控框架。2008年国际金融危机后，各国金融监管机构意识到传统的货币政策无力抑制资产价格和金融市场波动，引入宏观审慎评估以维持金融稳定以及遏制金融系统的顺周期性，反映了国际金融监管从微观审慎监管转向宏观审慎监管的转变。党的十九大报告强调，健全货币政策和宏观审慎双制度调控框架。将完善双支柱调控框架，特别是宏观审慎框架写入《中国人民银行法》，一方面有利于发挥货币政策在宏观上、总量上的作用;另一方面，可在微观上、结构上发挥效果，守住不发生系统性金融风险底线，打通金融和经济彼此促进、融通发展的双向通道，疏通货币政策传导渠道，真正实现金融为实体经济服务。

第三，增加中国人民银行的新职责。为有效应对我国当前所处错综复杂的环境带来的挑战，同时为构建现代中央银行法律体系，第五次中央金融工作会议和党的十九届三中全会以来，中央和国务院赋予人民银行部分新的职责。建议将“监管重要金融基础设施”“指导存款保险基金管理机构”“统筹负责金融业综合统计”“承担国务院金融稳定发展委员会办公室职责”等新职责写入《中国人民银行法》，为人民银行更好履职提供法律保障。

第四，更好发挥中国人民银行金融监督管理职能。党的十九届三中全会提出，金融是现代经济的核心，必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。当前，面对金融业务跨市场、跨机构的融合发展趋势，金融监管存在套利空间。人民银行作为“最后贷款人”，承担维护金融稳定的职责。建议在《中国人民银行法》中明确由人民银行牵头金融监督管理职能，赋予对系统重要性金融机构和金融控股公司的直接检查权，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管。同时建议，对照“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督”的权利，赋予人民银行中心支行对应向所在地区银保监分支机构建议权，便于金融风险早发现、早处置。此外，为顺应“严监管、重处罚”的趋势，强化事后监管，建议对《中国人民银行法》第七章“法律责任”进行修改，扩大对没收违法所得并处罚金适用范围，提高罚金上限，增加违法成本，切实增强对金融违法行为的震慑力度。

作者单位：中国人民银行昆明中心支行