美国所谓“国防部供应链安全问题”探析——基于近年美国国防部及有关机构评估报告

高彬彬 李良琦 胡晓睿

内容提要：近年来，美国就国防部供应链安全问题开展了多次（项）评估，总体认为国防部供应链安全各个层级存在诸多脆弱环节与风险，形势逐年严峻；特别强调中国的工业政策，对美国国防部供应链产生严重不利影响；深入分析对外依赖情况和竞争对手水平，并视对中国的依赖为重点风险。基于此，美国以强化“国防部供应链安全”为由，采取一系列以针对中国为主的管理措施，包括加强立法，改革管理，突出供应链风险管控；加大投资，增强国内工业基础能力，削弱关键供应链对中国的依赖；加强贸易管制和技术封锁，降低中国在供应链上的地位作用等。

美国国防部认为，美军武器装备和军用物资供应链是遍布全球的多层级供应链。其中，国内制造业和国防工业基础是保障国家安全的核心。特朗普上任后，在“美国优先”和“让美国再次伟大”理念指导下，对国防部供应链安全问题的关注度显著上升。近两年，广泛组织社会各界，投入大量人力物力，加强针对制造业和国防工业基础的评估，谨慎审视国防部供应链安全状况，不仅找出诸多脆弱环节与风险点，而且，重点针对中国密集研究出台改造重塑国防部供应链的措施，力图摆脱对中国的依赖、压制对手崛起（主要代表事件如表1）。

一、美国国防部供应链安全管理基本情况

国防部供应链，实际上是一个军用物资的供给过程，即以国防部为核心，通过对信息流、物质流、资金流的控制，军用物资经由生产、包装、采购、存储、运输、补给等环节抵达作战部队（最终用户）的一个网络式链条结构。具体包括“两个过程”：一是以后勤保障、军事物流等为核心的军队内部物资供应过程；二是依托全球制造业和美国国防工业基础内各级供应商的军用物资制造和采购过程（本文重点关注后者）。

（一）国防部对供应链安全问题总体要求

供应链的概念，最早源于工业界。1998年，美国国防部首次组建供应链集成办公室，启动供应链管理工作。根据2019年3月最新发布的供应链管理政策文件，美国国防部对武器装备和军用物资的管理按照高效敏捷的供应链运作模式执行，以确保在平时和战时均可及时满足军事需求，同时风险和成本可控。其中，确保供应链安全的政策主要包括：一是识别、监控和评估国防部供应链内外部的安全和断供风险，提高安全水平；二是应用生命周期管理控制，来防止国防部供应链中的假冒材料。

表1 2018年以来美国国防制造供应链安全问题管理主要事件

（二）国防部供应链安全评估工作机制

针对国防工业基础开展的供应链评估，可以追溯到1996年美国国防部发布的手册文件《国防工业能力评估》，其中明确了国防部对工业能力进行评估的相关部门职责和具体要求；1997年，国会将工业能力评估写入《美国法典》，要求国防部每年向国会提交一份工业能力年度报告。自此，美国形成了一套例行国防工业能力评估机制。评估比对具体军事能力或装备项目需求，查找供应链的具体短板或缺项，提出解决措施。当前，国防部采办与保障副部长和研究与工程副部长之下各有一个负责供应链评估的办公室，分别是工业政策办公室和制造工业基础办公室。这两个办公室的前身是2019年国防部机构改革前，负责采办技术与后勤的副部长之下设立的制造工业基础政策（MIBP）办公室。由此可见，国防部机构改革后，供应链监管的职能得到加强。

二、国防部供应链安全评估态势与主要结论

近两年，美国针对国防部供应链和国内制造业的评估成果主要包括：2018年10月5日，国防部按照特朗普总统行政令要求，组织16个相关部门300多名专家，历时一年多完成的《评估和加强美国制造业与国防工业基础及供应链稳固性》报告；2019年6月7日，国防部发布《2018财年工业能力年度评估报告》；2020年2月5日，国防工业协会发布《国防工业健康评估报告》，以及针对电子元器件、矿物质等供应链开展的专项评估报告。依据上述评估报告，对美国国防部供应链安全评估态势与主要结论作如下梳理。

（一）总体认为供应链各个层级存在诸多脆弱环节与风险，形势逐年严峻

图1 美国防制造供应链的五大宏观影响因素和十大风险

2018年的供应链评估报告认为，国防预算不稳定、制造能力和产能下降、采办流程不合理、竞争对手工业政策的不利影响、专业技术人才流失等五大宏观环境因素，导致国防部供应链存在十大风险（见图1），其影响直至供应链的低层级供应商。其中，孤源风险，是指只有一家供应商拥有所需能力；单源风险，是指存在多家潜在供应商，但只有一家符合政府资质要求；供应商脆弱风险，是指供应商经济上陷入困境。此外，美国国防工业协会制定了一套国防工业健康状况评价指标体系，定期开展定量评价。2020年，该协会发布评估报告指出，在供应链管理方面，国防工业整体状况不断滑坡。依据该协会制定的评价指标体系，2019年美国国防工业供应链总计得分为68分，比2017年下降了15分，库存管理、财务绩效、合同履行等3个方面表现欠佳。其中，国防工业平均库存周转率下降37分，财务绩效下降31分，合同失效下降4分。由此表明，由于不断增长的国防需求推动库存扩张，合同授予的管理和监督存在问题，导致解约率较高。

（二）特别强调中国的工业政策，对美国国防部供应链产生严重不利影响

2018年的供应链评估报告认为，美国竞争对手国主要是中国，中国的工业政策是造成美国供应链风险的五大宏观因素之一。报告中大篇幅对中国工业政策加以分析指出，中国等对手通过对美投资、开源情报、间谍与黑客、强迫技术转让等方式，获取美国知识产权和关键技术；以财政补贴、放宽环境与安全标准、倾销、大规模研发支出等手段获取对美竞争优势。2019年，美国参议院发布《中国制造2025与美国产业未来》报告，分析中国工业政策对美国造成的影响。认为，中国高端制造业发展政策具有很高的目标和很强的战略性，对美国企业发展甚至国家安全造成严重威胁。报告围绕中国制造2025列出了10个重点领域进行逐项评估。例如，报告指出至少有10家美国航空制造企业与中国建立合资企业，承诺共享知识与技术，这将为美国带来具有中国国家背景的竞争者；在新一代信息技术领域，中国大力发展人工智能和5G等前瞻性技术，致力于提高半导体生产和信息技术能力，中国的科技企业获得大量的政府支持。而美国科技企业虽然仍维持着产业领导者的地位，但部分企业正在面临困境。例如，美国造船业现在生产的船占世界商用船总量的比例已不足1%，造成这种现象的部分原因在于，面对拥有政府补贴的国外企业的竞争，美国没有及时采取措施。

（三）深入分析对外依赖情况和竞争对手水平，并视对中国的依赖为重点风险

近两年的多次供应链评估报告认为，航天、飞机、核生化、核弹头、造船、地面系统、弹药与导弹、士兵系统、雷达与电子战等武器装备领域，以及机床、电子元器件、原材料、软件、人力资源等共性基础领域，对外依赖严重特别是许多领域对中国依赖十分严重，被视为重点风险。

小型无人机。由于美国本土国防工业基础的能力不足，中国企业占据价格在几百美元到几千美元之间的小型无人机市场70%的份额。目前，中国大疆公司无人机在美畅销，美军也采购了部分机型。国防部采办官员认为，无人机可将数据传输到中国的服务器，造成信息泄露等问题，影响国防安全。

微电子领域。美国印刷电路板市场，从2000年的100亿美元下降到2015年的30亿美元，下降幅度70%，目前仅占全球产量的5%。与此同时，全球将近一半的产量来自中国。国防部认为，中国在印刷电路板市场上快速增长是个非常危险的信号，印刷电路板制造业向海外迁移，军用系统元件来源难追踪，带来设计信息被泄露和产品质量不合格的风险。此外，战略性抗辐射微电子产品属国防专用需求，无商业应用价值，面临被淘汰的风险。

化学品。2016年，美国国防工业能力报告中对导弹高能材料的工业基础进行了评估，提出一些材料是单一或单一来源的供应商，其中许多是外国的。得克隆 +25（Dechlorane Plus 25）主要用于武器绝缘材料，美国国内没有生产商，唯一的供货商是一家比利时公司，而生产得克隆所需的一种材料要从中国进口，而中国可能也将不再生产。

机床。美国高度重视敌我相对优势的比较分析。经过评估，美国认为其机床行业关键能力的丧失，削弱了美国保持制造业优势的能力。机床和工业控制对国家安全具有重要影响，但是至少从20世纪80年代以来，美国机床行业一直在萎缩，特别是自2000年以来，美国的机床行业地位显著下降。而2005年左右，中国在全球机床消费中所占的比例还不到15%。到2011年，中国机床消费占全球的40%。随着对机床需求的增加，中国利用其低成本的资本和劳动力在国内建立了机床工厂，并要求外国公司建立合资企业以进入中国市场。2015年，中国的全球机床产量飙升至247亿美元，占全球产量的28%，而美国仅占46亿美元，排在中国、日本、德国、意大利和韩国之后。

矿物及原材料。2019年，美国商务部在向总统提交的《确保关键矿物安全可靠供应的联邦战略》报告中提出，美国严重依赖关键的矿产进口。该报告列举了35种对美国经济和国家安全至关重要的矿产品，包括铀、钛和稀土元素。这35种矿物中的29种依赖进口，占美国国内需求的50%以上。严重依赖中国的包括：钪100%，稀土78%，铋74%，锑60%。根据美国国会研究，每架F-35战斗机中约含417.3千克稀土材料。中国在生产用于军用飞机、激光和精确制导导弹的稀土磁体方面占据主导地位。稀土供应链对国防至关重要，许多关键武器系统，如精密制导弹药、雷达、声纳、夜视系统等都需要稀土元素。尽管美国对其中一些矿产拥有少量战略储备，可为军事供应链提供短期供应，但美国在数种关键矿产上依赖中国。此外，钴是电子设备锂离子电池的关键材料，尽管全球大多数钴来自于刚果，但其开采加工几乎完全由中国公司控制，中国天齐锂业公司控制全球超过一半的锂材料供应量。

生化防御和武器。2019年6月，美国发布的国防工业能力评估报告指出，用于生化、放射性防御的呼吸机、口罩和疫苗等物资生产能力严重不足，无法为军方作战人员提供充足保护。例如，报告提到一种ASZM-TEDA1浸渍碳材料，这是一种专门用于国防领域的材料，在72种生化和核过滤系统中使用，而生产该材料的合格供应商只有一家。因此，无法保证最佳的质量和价格，目前的采购安排也无法跟上需求的步伐。

三、以供应链安全为由遏制竞争对手的举措

以供应链安全为由遏制竞争对手，是美国维护其全球霸权地位的一贯做法。到了特朗普政府更为突出，特别是以遏制“中国威胁”为名，多面出击、四面开花。

（一）加强立法，改革管理，突出供应链风险管控

特朗普政府提高了国防部、国土安全部、商务部等部门在供应链管控过程中的地位和作用，2019财年出台的《国防授权法案》《外国投资风险评估现代化法案》《联邦采购供应链安全法》等法案中，均提及供应链风险控制和审查的具体要求，且不乏针对中国的规定。2019年6月，国防部采办与保障副部长下设的工业政策办公室完成《2018财年工业能力年度评估报告》，该报告明确指出其关注重点已从反恐转向应对大国竞争。同年，美国国防部机构改革，研究与工程副部长下设立制造技术工业基础办公室，负责监管国防工业基础安全、监控供应链风险，进一步强化了供应链监管力度。此外，美国智库也多次发布研究报告，警示宣扬国防部供应链市场失灵，呼吁美国政府介入。如科技领域美国排名第一的智库信息技术与工业创新基金会，于2020年4月发布《应对中国崛起的产业战略建议》报告，提出一系列专门针对中国的建议：设立国家工业情报部门，确保对中国经济竞争和战略的关注成为情报界的优先任务；设立一个对先进产业贸易进行优先解读和分析的部门，以监测和分析美国国内生产能力及其供应链；建立一个工业投资银行，推动美国扩大先进制造生产规模，促进关键行业生产从中国转移到美国。

（二）加大投资，增强国内工业基础能力，降低关键供应链对中国的依赖

2019年3月，美国白宫发布总统备忘录，宣布加强稀土元素、弹药前体材料、惰性材料、含能材料，以及用于化学品生产的先进制造技术的工业基础能力。2019年5月，澳大利亚莱纳斯（Lynas）公司与美国本土私营企业蓝线公司建立合作伙伴关系，在得克萨斯州共同建立一家稀土分离工厂。2019年12月，美国陆军报道，军方计划投资稀土加工能力（11月已就建造重稀土生产设施征求建议）。小型无人机方面，2019年8月，美国海军媒体报道，国防部将重点为研制生产小型无人机的小企业提供招商引资服务，以削弱中国在该领域的地位作用。

（三）加强贸易管制和技术封锁，遏制竞争对手

美国建立了一套以《出口管制条例》为规范，以清单管理为手段的出口管制体系，强化技术封锁，运用技术出口限制作为打击他国供应链的工具。2018年8月，特朗普签署生效的《出口管制改革法案》（ECRA），堪称史上最严的出口管制规则，目的在于甄别和管制涉及供应链安全和高技术范畴的出口行为。美国商务部出台了一份针对人工智能、量子计算、增材制造等14类关键技术和相关产品的出口管制框架，并向公众征求意见，极力限制供应链关键环节的技术外流。2020年3月，媒体报道中国无人机现身美军某核弹基地，基地内驻军主动购买了中国小型无人机用于训练。之后，美国国防部立刻作出回应，宣布禁止该基地美军再次使用中国无人机。

总之，随着大国博弈日益激烈，先进技术产业竞争态势加剧，美国为了打击竞争对手（主要是中国），频频在供应链问题上大做文章，不仅通过加强管控以保护本国供应链安全，而且采取贸易管制和技术封锁等手段，阻断他国供应链，遏制他国发展，以此巩固强化其世界霸权地位。