我国化妆品监管现状浅析与建议

王领，曾川，陈陆香玉，刘佳伟，张守文

1. 国家药品监督管理局高级研修学院, 北京 100073； 2. 齐鲁工业大学(山东省科学院)，济南 250353

引言

化妆品，是指通过涂抹、喷洒等其他类似方式分散于皮肤表面及其附属器官（指甲、毛发、口唇、牙齿等）用以清洁、修饰、除臭、美容等的日用化学品。随着人类社会的不断进步，消费者对皮肤美容的关注度逐渐提升，化妆品在此过程中起到了至关重要的作用。本文通过对国内外化妆品的监管现状并联系实际情况浅析我国化妆品监管不足之处，并对此提出了相关建议。

一．国内化妆品法规现状

为规范化妆品企业行为，保证化妆品的卫生质量和使用安全，保障消费者的合法权益。国家卫生部于1989年针对化妆品生产企业、生产、销售等方面颁布了我国第一部化妆品相关行政法规《化妆品卫生监督条例》，之后又陆续颁发了《化妆品广告管理办法》、《进出口化妆品监督检验管理办法》、《化妆品安全技术规范》、《化妆品标识管理规定》、《化妆品生产企业卫生规范》等一系列行政法规。

随着我国化妆品行业不断发展，美妆市场已经有了崭新的面貌，已颁布相关法规之中开始逐渐出现不符合现今化妆品行业发展的条例。因此，国家相关部门对化妆品行政法规进行了相关修订或予以直接废止。2005年9月，国家工商管理行政总局令修改《化妆品广告管理办法》部分条款，之后又于2016年将该法规予以废止。2015年8月，国家食品药品监督管理局开始修订《化妆品卫生监督条令实施细则》，历时5年的《化妆品监督管理条例（修订草稿送审稿）》于2020年修订完成。1月，国家总理李克强于国务院常务会议中签署通过命令。此外，《化妆品安全技术规范》等其它法规也在不同程度上进行修订。

随着法规不断的更新换代，使我国在化妆品监管问题上取得了一定的成果。较为典型的如众所周知的“杜鹃醇”事件，大陆质检部门以安全性不足为由拒绝其入境，使该产品无法在大陆进行合法销售，大陆消费者也因此免受其害。笔者通过对规范中国化妆品行业的几部主要现行行政法规进行了总结，如表1所示。

二．国内化妆品监管部门发展历程

1989年，卫生部颁布了我国第一部化妆品法规《化妆品卫生监督条例》，标志着我国化妆品正式受到国家部门的监管。2008年9月，《关于化妆品许可受理交接工作的公告》(中华人民共和国卫生部国家食品药品监督管理局公告2008年第19号)]发布后，我国化妆品的卫生监管职能由卫生部划入其管理的国家食品药品监督管理局。2013年国务院机构改革，将国家食品药品监督管理局改名为国家食品药品监督管理总局，全面负责化妆品监督管理工作。2018年，原国家食品药品监督管理总局、原国家质量监督检验检疫总局和原国家工商行政管理总局进行组建国家市场监督管理总局，原食品药品监督管理总局并入国家市场监督管理总局旗下，并组建了国家药品监督管理局，化妆品监管工作便转于国家药品监督管理局进行。部门的统一管理，在化妆品实际监督管理中发挥了更大的作用，使化妆品监管效率得到了提升，并有效的解决了重复检查、推卸责任和检查真空等问题。

表1 国内化妆品法规及主要内容

三．我国化妆品监管问题

（一）法规尚不完善

虽然我国化妆品相关行政法规已立多部，涵盖方面也相对较为广泛，但与日益发展的化妆品行业而言，仍存有许多不足之处。

3.1 法规内容涵盖不全面

在购买化妆品时，消费者最关心的问题是产品的安全性和功效性。关于安全性评测，法规所列内容还存有较大空白。以2015版《化妆品安全技术规范》为例，其中规定禁用组分1290种，禁用植（动）物组分98种，而所列检测方法只能检测一百多种禁用成分。关于功效方面，有《化妆品安全技术规范》、《化妆品功效宣称评价指导原则（征求意见稿）》和《化妆品注册和备案检验工作规范》三部法规提出功效评价相关办法和原则。但仅有《化妆品安全技术规范》提出功效评价统一方法，且仅包含防晒类化妆品功效评价方法，而对消费者所关心的美白、祛痘、抗衰等方面均未提及。由于不同功效评价机构所采用评价方法不同，致使监管部门在实际工作中难度有所增加。

3.2 法规陈旧和惩处力度不够

随着化妆品行业的飞速发展，现行的法律法规已显陈旧，无法完全跟上市场的步伐，对一些新的违法违规行为无法适用。例如，原《化妆品广告管理办法》第八条第3点规定化妆品不得宣称具有医疗作用，于是某些企业便采用与医疗机构扯上关系的方式误导消费者，2019年火爆全网的协和维生素E乳就是典型的例子。在这样的法律法规背景下，执法人员处在有风险不管理则失职，想管理却又无法可依的窘境，致使监管人员在实际监管中进退两难，严重影响了执法人员的工作积极性。此外，对于违规惩处力度也远远不够。普遍存在罚款金额较低的现象，甚至还有有违无罚的情况，极大的降低了对化妆品违法违规行为的威慑力度。因此，面对丰厚的利润，许多企业宁愿选择铤而走险，严重损坏了消费者利益。

（二）监管力度不足

针对已经上市的合法化妆品企业，相关部门进行随机飞行检查；对于未上市企业申报生产许可证等证件，相关部门严守关隘，对化妆品的监管取得了一定成果。但针对美容院所、市场营销以及广告的监管等方面，还存有较大问题。①美容院所。消费者对于化妆品的理想作用是具有一定疗效，针对消费者这一心理，美容院推出“似妆非妆、似药非药”的“三不像”产品，对于此类产品，目前并无相关法规明确规定。由于无法可依，执法部门便无从监管。②市场营销。在化妆品实际销售中，充分暴露出了监管力度的不足。对于线下销售，消费者可以通过感官对化妆品进行初步评价，也可以通过标识进行简单判断。而对于线上销售，尤其是主播带货热潮兴起之后，消费者无法通过实物来判断，便只能通过销售人员主观输出和广告宣称来进行选择，无形之中埋下了巨大的安全隐患。线上销售和主播带货虽在一定程度上促进了化妆品行业的发展，但质量问题不容乐观，诸如三无产品、虚假宣传、非法添加之类均有存在。更有甚者，还出现某主播带货以“诺贝尔化妆学奖”来宣称的现象。③广告。某些企业为了建立品牌偏好，增加消费者对该品牌的好感度，以此获得更多的利益，便开始非法宣称。《广告法》和《反不正当竞争法》中均明确规定，不得虚假宣传，不得夸大功效，也不得有绝对化词语，但诸如“速效美白”、“医学护肤品”、“8天重生”等之类非法宣称却屡禁不止。2019年11月，国际著名品牌欧莱雅便因宣称“8天肌肤犹如重生”而被重庆市市场监管局罚款20万元人民币。

四．建议

（一）提高消费者知情权和监督权

对于普通消费大众而言，缺乏化妆品知识的专业培训，很难通过产品本身对化妆品进行判断，也很难不受广告宣称和销售的影响。2019年，国家药品监督管理局发布《化妆品注册和备案检验工作规范》文件，要求化妆品在进行产品备案时，具有美白、防晒、抗皱、祛痘等特殊功效的化妆品应向备案部门提供相关证据，审查合格方可通过。所以，商家在进行产品宣传和产品出售时，销售人员应主动向消费者提供功效备案证明，若消费者特殊要求，销售人员应提供功效数据证明。此外，对于化妆品而言，其目的为服务于市场，消费者是直接受用者，故而有一定的话语权。因此，可通过消费者行使监督权来对化妆品进行监督。尤其是线上销售，销售平台和相关部门应该提供举报平台，当销售人员无法提供功效宣称相应证明或通过医生诊断出现化妆品不良反应时，消费者便可依法行使监督权。

（二）加大销售平台审核力度

相比传统销售行业，线上销售不仅可以省去厂房等成本，产品出售价格也相对较低，为消费者所能提供的选择性也随之增多。因此，不管是对经销商还是消费者而言，线上销售均是较好的选择，因此，科学的管理线上销售极为重要。对于销售人员，线上销售时，用人单位应严把从业人员入关。同时，市场监管部门与人力资源和社会保障部门也应共同制定相关政策，以化妆品专业技术资格考试的形式严把从业人员，向考试合格的人员颁发化妆品专业技术资格证书，严禁未取得资格证书的人员从事美容美发化妆品销售、经营等工作，杜绝出现“诺贝尔化妆学奖”类似现象。除此之外，淘宝、京东、拼多多等电商app也应严把店铺入驻关口，对于未取得营业执照和虽取得营业执照却未公示的店铺实行严厉惩处。