守正出新 开创森林资源管理工作新局面

黄勇

当下，全省森林资源管理工作正面临保护与发展、生态与生存、任务与能力三对矛盾交织叠加的挑战。唯有守正出新，才能“稳中求进”进而开创森林资源管理工作新局面。

在保护与发展方面，主要体现在林地供需矛盾极为突出。近几年，湖南省先后启动或持续推进了一批涉及交通、农业、扶贫等经济建设重点工程，这些重点建设项目要落地，有赖于土地等要素的充分保障，几乎都在向林地要空间。另外，近几年的森林督查发现，我省“未批先占”“毁林开垦”等违法使用林地的问题较多，急需被动补办林地使用手续、消减存量问题。但全省林地保有量已被锁定，年度林地定额已经法定，故而林地供需矛盾加剧势在必然。

在生态与生存方面，主要体现在林木采伐利益驱动更为明显。我省从2016年开始的“三年禁伐减伐”期限已过，一些经过10～20年封育的山林已进入主伐期、已成材可变财的商品林尤其是已依法流转的山林，其权利人纷纷申请采伐。另，公益林补偿标准一直处于低水平状态，一些自然保护区里的林农眼瞅着“金山银山”，却是“端着金饭碗讨饭吃”，绿水青山伴随贫穷落后。生存压力和利益驱动之下的不合理采伐将给森林资源带来危机，给生态环境带来破坏。我省来之不易的“小棉袄”有褪化为“薄衬衫”甚至出现“裸露山地”的风险。

在任务与能力方面，主要体现在现有管护能力严重不够。随着生态文明建设不断深入，新《森林法》强调了坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展等原则，要求对天然林、公益林、林地等森林资源实施最严格制度、最严密法制予以保护管理。为此，森林督查暨森林资源管理“一张图”年度更新、林长制改革试点、森林资源保护利用规划编制、森林资源保护发展目标责任制落实及中央环保督察、豪华别墅清理、与国土“三调”数据融合等繁重任务纷至沓来，需要耗费相当多的人力、精力和时间。而在森林资源管理队伍方面，当下正遭受“缺胳膊少腿”的阵痛。随着森林公安转隶地方公安、林业工作站被“属地管理”、林业检查站被“整合转型”等，原本就人员数量不足、年龄老化的森林资源管理队伍更是“小牛拉重犁”，忙于加班、疲于应付成为常态，甚至在改革过渡期还有“人不知道该干啥、事不知道该谁干”等情况，以至于不但无法保障工作完成时效和质量，而且还存在较多的追责问责风险。

《道德经》有云，“守正”主旨为“守行事之正”，“出新”要旨是“在变革中出新”。落实到森林资源管理的具体实践中，本人认为“守正”就是要敬畏制度、执行制度、完善制度，“出新”就是要理念创新、机制创新、手段创新。

一是遵循制度。经国序民，正其制度。森林资源管理是一项政策性强的工作，需要制订严格的规章制度来规范其行为。当下，需要以贯彻落实新《森林法》为契机，对现行规章制度进行清理、论证，并予以“废、留、改、立”分类处理。对不符合当前发展要求或现行法律法规的予以废止，将新近制定符合形势政策的予以保留，对部分不适应的条款予以修改，对存在空白的将成熟经验和做法上升为制度予以建立。每一个森林资源管理工作者要从内心深处敬畏制度，并将其视为头顶上高悬的“达摩克利斯之剑”，“如履薄冰、如临深渊”。同时，要及时深入地学、全面系统地学，做到融会贯通，解决“管林地的不熟悉林木采伐政策”等类似问题。在执行制度过程中，要坚持有法必依、执法必严、违法必究，对随意变通恶意规避破坏的行为，不以权势大而回避、不以资历深而姑息、不以随者众而放任，坚决制止潜规则和“破窗效应”。在此基础上，还要善于释法说理、以法为据、以理服人、以情感人，以求不断增强制度执行效果。

二是理念创新。要注重从靠行政指令向法律、行政和经济手段并重转移，从事中审批向事前服务、事中审批与事后监管三者并重转移。譬如：在林地资源约束阶段，创新林地区域调控理念，在科学分级的基础上，分区施策，分级调控，既要严格审批审核、严格保护重要生态功能区和Ⅰ级保护林地，更要积极引导节约集约以提高Ⅳ级等林地的产出效率，帮助实现从粗放式发展到精明增长的转变，逐步改善“浙江安吉100万亩竹林创造产值215亿元、湖南1600万亩竹林只有300亿元产值”等类似局面。

三是机制创新。苟周于事，不必循俗。在组织保障方面，面对“缺胳膊少腿”问题，推动林长制改革试点，推进森林资源保护由条块管理向党政齐抓共管转变;探索建立以建档立卡贫困人口生态护林员为主体整合公益林护林员、天然林护林员等护林队伍，构建以政府购买服务为主、林权权利人管护为辅的网格化管护机制。在林地管理方面，探索“审管分离”，推广“互联网+政务服务”模式和容缺承诺办、专人辅导办等方式，充分授权“首席审批员”依规审批，或由自然资源部门纳入农用地审批，林业部门重在事前服务和事后监管，并探索建立“林地批后闲置未用回收”等制度。在林木采伐管理方面，建立告知承诺制、信用监管机制，推动手机APP和网上申请，并将全国林木采伐管理系统延伸到基层。在森林资源监督方面，将森林资源保护纳入自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计及“湘林杯”考核内容，建立由政府主导的森林督查机制和林政执法协调机制，并形成林业监督与驻地公检法及纪检监察部门联合监督的有效合力，做到违法线索互告、执法监管协同、执法结果互通。在森林资源监测方面，依托全省生态定位监测站，构建“一站多点、上下联动”的监测网络体系，融合森林、林地、天然林与公益林数据库，建立基于国土空间基础上的森林资源管理“ 一张图”。在人员队伍方面，构建与行政职能相匹配的森林资源服务保障和技术支撑体系。在森林保险方面，完善承保公司从保费中提取经费并交由林业部门组织预防救治的联防联控机制。

四是手段创新。要以湖南林业再信息化规划为基础，将北斗卫星导航系统全天候定位、导航、授时和短报文通信服务与森林资源调查监测等设施以及数据、平台、应用系统等整合，与遥感、地理信息系统、云计算、大数据、物联网、手机APP、无人机等技术集成，优先在森林资源监测与评估、管护与培育等方面开展示范引领，构建以“一张图”综合监管平台和互联互通网络为基础的全域监控、智能监管、资源共享、高效决策的森林资源信息化管理体系。譬如：以信息化手段对林地实行全天候监测和全生命周期管理，帮助实现节约集约林地的目标;以信息化手段建立森林覆盖率、森林蓄积量与遥感因子、地理环境因子、林分因子之間的数学模型，通过影像研判科学估测并确保森林覆盖率、森林蓄积量的现势性和精准度。

（本文作者系湖南省林业局资源林政管理处处长）