基于科技视角与双周期模型的我国突发事件危机管理研究——以新型冠状病毒危机事件为例

郭 捷，杨立成，孙子旭

(中央民族大学 管理学院，北京 100081)

0 引言

2020年初，一场由新型冠状病毒引发的肺炎疫情以武汉为中心迅速蔓延至全国。当前，我国疫情已经得到控制，但国外情况却不容乐观，新增确诊人数还在上升，其中美国累计确诊人数已经突破100万例。回溯此次突发公共卫生事件不难发现，本次疫情与2003的“非典”事件有不少相似之处，且本次疫情更加来势汹汹。据统计，感染新冠病毒患者首次超过500例大约历时40天(2020年1月22日24时为571例)，第二个500例只经过两天(2020年1月24日24时为1 287例)；1月31日-2月4日，短短5天时间里患者人数激增了12 533例，且传播速度未有减缓迹象。中国疾控中心副主任冯子健表示：“新冠病毒的传代间隔短于SARS病毒(新冠病毒约为6～7天，SARS约为9天)。在人际传播中，平均1个病人就能传染2～3人。因此，在防控过程中需要调用大量尖端科学技术对密切接触者进行实时追踪，如借助大数据等手段助力防控工作。”值得欣喜的是，从此次危机事件爆发到受到高度重视历时较短，针对疫情的危机管理也更加系统与科学，但仍有很多深层次管理问题值得深思。例如危机发生前的突发公共卫生事件预警工作是否完善？危机治理中是否有效利用了科学技术？危机解除后，如何利用现代化设备和尖端技术进行善后处理？当今社会，科学技术是应对突发事件、实现公共安全的基本保障手段[1]。科技化水平是检验一个国家危机管理现代化程度的重要标志。然而从目前来看，科学技术在我国危机管理领域的应用还不够成熟，基于现实公共安全的庞大科技需求与科学技术供给不足形成强烈反差[2]。本文拟基于新型冠状病毒危机事件背景，首先，深入分析突发事件的生命周期特征、演变规律，以及采取的与之相适应的危机管理周期模式；然后，构建突发事件生命周期与管理周期的双周期曲线模型，探讨科学技术在危机管理各环节的实际应用与重要作用；最后，提出针对性对策建议，以期为解除当下新型冠状病毒危机、推进我国风险治理体系和治理能力现代化提供借鉴。

1 文献评述

危机管理作为一种动态管理过程，要求相关主体根据突发事件的周期性特征采取侧重点不同的控制行动，以有效防范、处置和化解危机[3]。为此，国内外学者对危机、危机管理周期划分进行了有益探索。早期研究在进行周期划分时并未将危机与危机管理作严格区分。例如Fink等[4]基于生命周期理论，将突发事件划分为征兆期、爆发期、蔓延期以及解决期4个阶段，其中，前三者重点强调危机的阶段性特征，最后一个阶段主要强调危机处理的管理行为。此后，有学者注意到危机与危机管理在周期划分上存在差异性，因此根据危机事件不同时期发展特征以及危机管理的不同行为活动分别进行了划分。如朱瑞博[5]依据危机发展时间序列，利用危机诱发因子与破坏性事件发生的触发点、扰乱社会正常秩序的临界点以及危机优化转变的转折点3个关键作用点，将危机划分为危机前、危机中和危机后3个阶段；李燕凌[6]则根据突发事件应对活动类别以及形成损害的可控制程度，将危机管理划分为预警阶段、应急处置阶段以及善后管理阶段。值得注意的是，危机管理与危机突发事件并不是相互独立的，只有充分认识危机突发事件发展规律，才能够更加全面地把握住危机管理的周期性；徐宪平等[7]从该角度出发，认为危机管理涉及危机生命周期和危机管理周期两个关键期，但并未对二者关系展开详细论述。

当前世界各国越来越重视危机管理中的科技支撑作用。科技的飞速发展和广泛应用使学者们认识到，运用科学技术应对突发事件是实现社会公共安全的基础保障。将先进的科学技术融入公共安全风险防范与治理，不仅能够有效减少突发事件带来的损失，还能提高危机应对效率、节约应急管理成本[8]。科技力量参与危机管理已成为当前和未来的重要研究课题[9]。近年针对科技力量参与危机管理的研究多从两个方面着手：一是关注危机管理科技支撑体系的构建方法、原则及目标。例如李婷[10]结合十余起典型公共危机突发事件，通过梳理其中的科技因素，提出了由科技管理思想、科技培训、科技研发、科技知识管理和科技检测监控组成的危机管理科技支撑体系；王欣等[11]明确了科技参与危机管理过程中社会主体应遵循的原则和目标，提出通过制定宏观的方向性目标和准确的可量化目标，逐步提升危机管理的有效性。二是科学技术在危机管理中的具体应用。例如吴志敏[12]提出应将大数据等新技术嵌入危机管理机制中，为应对突发事件提供可测量、可追踪、可视化、精细化的应急管理系统和工具；郭宏彬[13]指出，面对突发事件应积极借助人工智能，利用深度学习智能化、装备研发无人化，在通讯与信息技术的支持下，提高我国危机管理的规范化与科学化程度。

综上所述，有关危机管理周期的探索有待深入和细化，对突发事件生命周期与管理周期二者关系的探讨需要进一步拓展。同时，在开展科技参与危机管理的研究中，有必要在准确识别危机情景、科学划分危机管理周期的前提下，考虑不同阶段科学技术的适用性与精准性，进而将科学技术有效引入危机管理中。

2 危机管理双周期曲线模型构建

突发事件的发展犹如生物体一样，具有生命周期，呈现从产生到消亡的过程[14]。识别与掌握突发事件发展一般规律以及危机管理周期性特征，能从一定程度上降低科技参与危机管理的盲目性。因此，在探讨危机管理科技应用问题时，需要首先识别危机管理的周期性特征。

在科学技术飞速发展的时代，危机管理对传统治理体系与治理架构提出了新挑战[15]。危机管理是指在有效识别突发事件发展规律的基础上实施应急管理，具有多阶段、多目标特征。突发事件从爆发至最终消亡是一个多阶段生命周期过程，每个阶段有其不同特点与相应危害强度。由于突发事件管理是一个与突发事件生命周期并行的管理过程，每个阶段对应不同管理目标，形成突发事件管理周期，因此有必要将二者结合分析。本文在徐宪平[7]双周期危机管理模型的基础上，结合突发事件发展阶段以及不同阶段管理目标，提出危机管理的双周期曲线模型。如图1所示，突发事件生命周期包含潜伏期、征兆期、发展期、衰退期和消亡期5个阶段。因此，根据不同发展阶段突发事件管理目标差异，可以将突发事件管理周期分为识别期、防御期、应对期、消除期和反思期。在图1中，虚线表示突发事件管理周期，实线表示突发事件生命周期，二者在潜伏期的交点A是理论上危机管理防治力度与突发事件危害程度的对等时刻，该点越趋向于左侧，表明该重要关键时刻越早出现。一般来说，实际中无法做到防治力度完全等同于危害强度。因此，只有突发事件管理周期曲线高于突发事件生命周期曲线，才能及早掌控与解除危机。值得注意的是，本文还充分考虑了滞后效应的存在，即突发事件管理周期曲线各阶段节点的出现滞后于突发事件生命周期曲线各阶段节点。以突发事件生命周期曲线发展期与衰退期节点为例，当危机事件出现拐点时，与之对应的管理周期并不是随之立即进入消除期，而是仍存在一段时期的高强度应急行动。

图1 危机管理双周期曲线模型

危机管理理论的核心是基于危机症候学与动态发展视角，通过辨识与掌握不同阶段突发事件的多样化特征，采取相应管理办法[16]。其中，重视突发事件潜伏期尤为重要。它不仅有助于高效控制突发事件发展态势，降低治理成本，甚至能够规避突发事件大规模爆发。因此，防患于未然是最好的危机管理措施。此时的突发事件具有隐蔽性、无征兆性等显著特征，因此该阶段的危机管理具有较高要求——不仅需要及时、准确识别潜在危险，而且需要在出现征兆前提前介入，采取系统应对策略消除危机隐患，避免突发事件爆发。在此次新型冠状病毒潜伏期，相关责任主体未能有效识别风险、缺乏强烈的危机意识，没有在思想、组织、技术和物资等方面作好准备，最终导致此次疫情防控难度加大的后果。

当突发事件进入征兆期，一般来说，潜在危机会以隐性状态持续存在，经某诱发因素触发，形成标志性事件，最后以显性危机形态、多种征兆形式爆发。突发事件征兆期的显著特征是可觉察性。该阶段的危机管理措施是确认危机、防御危机大规模爆发，尽可能地将危机控制在一定范围内，避免危机蔓延。简言之，防御期危机管理的关键在于确认与控制。然而，对于突发事件的确认与控制在绝大多数情况下需要相关部门具有准确的危机辨识能力、完备的预防机制、较强的危机敏感性，对关键事件能够进行及时响应。然而回溯本次新冠病毒突发事件，我国相关部门对首例感染者出现后并未做到准确判定危机事件，危机敏感度不高，虽然具备疫情直报系统，但是预警功能缺失，导致没能作出科学的决策和判断。从海外来看，美国在新型冠状病毒传播伊始，各方冲突不断，加之美国疾控中心严苛的检验标准贻误了关键检测时机，没有及时控制疫情，导致疫情迅速蔓延。

当突发事件进入发展期，因前期未能及时控制住局面而出现一系列连带效应，显化特征持续突显，并可能伴随出现同类或其它隐性危机。突发事件发展期的主要特征为高度显性与持续恶化。处于发展期的危机事件扩散速度最快，影响范围最广，如果不能获得及时、准确、有效的处理，还可能造成其它连锁反应。因此，发展期的危机管理最为紧迫，目的性也十分明确。与之对应的管理周期为应对期，该阶段的主要管理目标是稳定局势，竭力控制危机事件恶化态势，尽全力阻止恶化趋势上升。因此，该阶段不仅需要政府相关部门及时决策、快速反应，还需要社会大众广泛参与，多主体协同合作，共同干预。在本次疫情进入发展期，我国中央及各级地方政府积极反应，及时决策——通过及早发现病例、减少人群聚集等举措有效遏制了病毒蔓延。此外，采取精准追踪密切接触者并对其集中隔离，通过建方舱医院实现应收尽收，有效缓解了我国医疗卫生系统的巨大压力，向世界展现出有效应对疫情发展的中国式态度与行动。

当突发事件出现影响群体数量负增长、影响程度降低、发展形势得到有效控制、危害趋势出现拐点等特征时，表明突发事件转入衰退期。这是发展期有效应对的结果，值得注意的是，进入衰退期并不意味着可以放松警惕，危机事件仍然存在潜在二次爆发的可能。因此，衰退期的明显特征是危害程度明显降低，但潜在威胁尚存。相应地，管理周期也随之进入消除期，该阶段不仅需要继续采取相应措施进行有效防治，还需要在精神层面对社会公众予以安慰、消除负面影响。目前，我国国内疫情得到有效遏制，湖北省各类新型冠状病毒病例数全部清零，全国新增确诊病例数也降至个位数，各地复产复工复学工作正在有序推进。在从物质与精神两个层面着手复工复产复学应对预案时，我国政府还需利用现代科技进行深度评估，以预防此类事件再次发生。与此同时，要深刻认识到国外愈加严峻的疫情形势，清楚我国面临的境外输入风险日趋增大，相关部门应提高警觉性，对潜伏的动态危机因子进行系统筛查与消除。

一般来说，突发事件在经历衰退期后，必然迈向消亡期。消亡期是突发事件危害性逐渐消蚀的阶段。在该阶段危机事件几乎获得完全控制，社会秩序基本恢复，公众生活回归正常。因此，消亡期的特点是稳定性、低危险性，但这并不意味着突发事件管理过程已经完结，而是进入到一个新阶段，即反思期。危机管理需要一个弥补损失、纠正混乱的善后期，与此同时，该阶段还需对整个过程进行全面细致的分析，提升认知、总结经验、汲取教训、反思总结，这不仅是相关政府部门的责任，也是所有责任主体以及社会公众必须经历的重要环节。在此次新冠疫情中，各级政府部门、社会民众等均需对本次重大公共卫生安全事件作出深刻反思，认真总结，吸取教训。

3 危机管理过程中的科技支撑

在上述危机管理双周期曲线模型基础上，本文将探讨科学技术在危机管理不同阶段的实际应用与重要作用。科学技术发展为危机管理提供了更多新可能。建立完善的危机管理科技支撑体系有助于激发危机管理活力、增强危机管理能力、提高危机管理应对效率、保障危机管理顺利进行[10]。从社会管理角度，政府需要借助科技手段提升危机事件生命周期各阶段应对能力[17]。在危机管理双周期曲线模型中，识别期与防御期主要以预防为主、应对期与消除期主要以救援为核心、反思期则以善后总结为主。阶段划分不仅有助于总结归纳研究成果、分析科学问题，而且能够为开展危机管理活动、提升危机管理能力提供理论依据和实施框架[18]。因此，本文进一步将其提炼为预防阶段、救援阶段和善后阶段，并在此基础上系统探讨危机管理各阶段的科技支撑作用。具体科技应用如图2所示。

图2 危机管理各阶段主要科技应用

对于防御阶段来说，任何突发事件都存在潜伏期和征兆期，如果能够在防御阶段作好准备，及早发现问题并实施有效控制，对于遏制事态恶化、减少损失、最大限度维护公共安全具有十分重要的意义。预防阶段的核心是监管，而监管的关键是预警技术。完善的预警系统既是危机管理的基础，也是危机管理的核心。建立健全预警系统需要综合应用监测系统、分析评估系统与报警系统。提高防御阶段规避水平的重点在于监测，需要利用实时监测技术进行系统排查，同时需要利用高清智能监控技术、智能风险感知技术、危险识别技术、地理分析系统与遥感技术等高科技手段，准确感知潜在风险。在监测到潜在危机后，需要利用智能分析系统进行综合研判。该过程需要结合云计算技术、网络超算技术、快速抓取与捕捉技术、数据采集技术、图像与数据传输技术等先进手段对潜在危机的可能危害程度、危险源等进行系统评估。智能报警系统有助于实现对危机事件的及时监控，提高整个预警系统管理水平。智能报警系统需要多项技术的融合协作，例如信息传输技术、传感技术、预警技术、多功能报警技术等。此外，科技化的应急预案也是该阶段的关键，需要充分利用大数据、模拟仿真、智能化图像等先进科学技术对应急预案优化等进行智能化管理。我国在SARS疫情后非常重视建立流感监测预警系统，并成为世界上成功建立传染病预警系统的少数国家之一。在此次疫情中，我国高科技企业迅速作出反应，如华为研发的扫描图像技术能帮助识别潜在的COVID-19患者；美国Google的子公司Verily建立了冠状病毒测试移动中心，能够快速实施自我检测。这些极大满足了与日俱增的病毒检测需求。

救援阶段的首要目的是救治受灾群众，其次是动态分析、优化调配资源、控制危害发展态势，最大限度降低危害蔓延程度。因此，理论上可以根据救援阶段的不同目的，将其划分为3个部分，即指挥调配系统、紧急救援系统和动态监控系统[19]。但实际中，由于突发事件的紧迫性，上述分系统不是各自独立的，而是相辅相成、协同配合的统一应急救援系统。公共安全危机事件爆发以后，应以紧急救援为主线，采用应急救援机器人、智能无人机、多功能救援车等先进技术与设备进行人员救治。与此同时，需要第一时间利用移动通讯技术进行语音或视频协调，运用GIS系统、事故评估系统高效获取危害发生地等信息，并辅以信息传输技术、数据采集处理技术、参数分析与统计分析技术，配合专家智库系统启动紧急应对预案，避免事件大规模蔓延或次生危机事件爆发。在数据采集与分析过程中，还需要应用大数据、云计算等前沿科学技术进行分析、评估，为相关专家决策提供依据与参考，进而实现对突发危机事件的科学、妥善处置。值得注意的是，在该阶段相关政府部门还需充分利用互联网等多种媒体渠道及时发布信息，实现救援过程透明化，一方面可以调动社会大众救援积极性，另一方面可以防止谣言传播扩散。在此次新冠疫情公共危机事件中，各种医疗监测技术得以快速应用，如基于红外温度点阵算法的人工智能体温检测技术、互联网远程医疗会诊技术、结合AI技术与核酸检测技术而进行的检测试剂研发等。同时，物联网技术在应对疫情时迅速证明了其有效性，如跟踪保护设备的传感器能识别氧气罐可用性以及时帮助解决由病毒引起的呼吸问题等。

善后阶段是危机管理中不可或缺的环节，不仅关乎危机事件的未来走向，而且对后续新发事件的处理与应对具有重要参考价值。该阶段主要是修复因突发事件造成的经济损失与社会失衡等问题，并对危机事件全过程进行系统梳理、数据搜集与经验总结。善后阶段需要利用智能化机器系统实施危机区域处理以减少人员损伤，并进行危机源信息与数据挖掘，利用云计算等智能科技手段，总结与分析突发事件的深层诱因，形成一套健全的管理对策机制，同时，依托云技术，实现经验与应急管理办法的资源共享。值得注意的是，大数据发展为危机管理的善后处理带来巨大益处。大数据对危机管理的深刻影响在于，通过大数据对危机管理全过程的大量非结构化信息进行挖据与存储，以结构化数据形式呈现出来[20]，这对于厘清隐藏在表象背后的关联机理、解释实践发展规律大有裨益。大数据应用需要结合爬虫技术、信息语言处理技术、图像识别与转化技术、可视化呈现等先进科学技术。进行大数据分析的核心在于预测[21]，因此，大数据应用并不局限于危机事件发生后，还可以通过前期构建的数据库进行事前鉴别、分析与动态监控，从而降低突发事件发生概率；大数据技术的飞速发展，有助于形成新的智能预警技术和辅助决策技术等。当前，世界各国正在积极研制新冠病毒疫苗，我国更是5条技术路线同时布局、展开研发，彰显了强大的科技支撑力。如基因工程技术、疾病基因组大数据与病原生物监控技术、基因测序和超算网络技术等，这将有助于极大地降低疫苗研发成本、缩短研发周期。

同时，此次新型冠状病毒危机事件反映出我国在应对危机事件时的科技应用水平，尤其是防御阶段。虽然在SARS疫情后，我国建立了较为完善的病毒基因组数据库并具备病毒监控等技术，但在实际中并没有充分利用智能分析系统进行准确监控和危险识别，也没有很好地利用事故仿真模拟分析系统等进行辅助决策，导致本次危机事件大规模蔓延。先进的科学技术，尤其是医疗科技更多是在救援期得到广泛应用，进行辅助救治。如采取智能化消毒设备，按照排查、检验、识别、报警、清洗、消毒、登记等程序科学化地对医院、公共卫生场所等开展应急处置工作，减少人员接触，保障公众健康。同时，利用计算机、红外线感应等技术快速识别发热人群，运用大数据、GPS定位技术等对可能感染人群的信息进行搜集、整理，以便有效控制传染趋势；借助AI深度学习算法和智能化仿真模拟系统，对可能存在的危险品和新冠病毒宿主进行全面推理与分析。此外，政府还应重视公共安全事件中舆论导向的作用，充分利用互联网等技术手段，建立新冠病毒舆情监测系统，实时进行自动监测与预警分析。如微软必应(Bing)搜索团队发布的病毒传播实时交互式地图有助于抵制假消息、防止舆情危机、维护政府权威。

4 政策建议

近年来，突发事件的频繁爆发对我国现代化治理体系和治理能力提出了更高要求。我国危机管理科技化应用程度不高是导致各类公共安全事件频发的重要原因。本文通过将突发事件生命周期与管理周期相结合，构建了危机管理双周期曲线模型，在此基础上探讨了科学技术在危机管理各阶段的支撑作用与重要意义。进一步地，为贯彻国家总体安全观战略思想，提升我国危机管理科技化水平，提出以下建议：

(1)加速推动应急产业科技化发展。2017年国家工业和信息化部印发了《应急产业培育与发展行动计划》，明确指出发展应急产业是应对突发事件的重要支撑，是推进我国危机管理体系建设、保障公共安全的必然选择。公共安全事件的非常态性与非传统性要求应急产业应以科技力量作为支撑点和推动力[22]。应急产业作为高新技术成果转化的重要载体，是典型的技术知识密集型产业，关乎巨大的社会利益与公共利益，公共需求导向决定了其具有公共产品属性，正因如此，应急产业的科技化发展存在技术溢出效应，无法完全依靠市场激励促进科技创新。因此，需以政府为主导，多元主体共同参与推动应急产业科技化发展。应以各研发中心、科研院所、国有企业等作为研发主体，建立应急产业技术创新联盟，充分发挥各企业优势与特点，如航空工业集团、电子科技集团等负责开发军民合作的应急科技创新平台和应急科技产品，政府注重引导科学技术在应急管理中的实际应用与交叉创新，共同推动应急科技产业发展。不仅如此，政府部门还应该注重扶持应急科技型企业，鼓励企业开展应急科技研发，有条件的地区发展应急产业科技集聚区，并在产业政策、税收政策、政府采购等方面予以一定程度倾斜。此外，各级政府还应建立健全应急科技创新知识产权保护体系，严厉打击侵犯知识产权的犯罪行为。

(2)建立健全危机管理科技资金管理体系。整合应急资源、实现应急资金合理分配是提升危机管理科技水平的关键。但是，我国目前的应急专用资金尚未形成贯穿危机管理预防阶段、救援阶段以及善后阶段全过程的资金链条。支持资金的匮乏导致科技人才培养以及科技发展水平无法充分满足应急保障需要，无法形成有效的危机管理保障体系。因此，政府应加大危机管理科技支持力度，明确各阶段应急科研重点，优先安排用于建立危机管理科技支撑体系的经费支出，设立包括科技研发专项资金、技术引进专项资金以及资金使用绩效评价标准在内的应急科技资金管理体系，以实现专款专用、提高资金使用效率。此外，需要打破危机管理投入中过度依赖政府的格局，探索多渠道的应急资金投入机制和科技研发投融资体系，充分发挥政府对社会资金流动的导向作用，调动社会相关主体广泛参与。政府可以通过设立引导基金、提供优惠政策等举措鼓励自主创新，使企业深刻认识到应急科技产业潜力与发展趋势，吸引企业参与应急科技产品研发与维护，推动企业面向资本市场融资以加大应急科技研发资金投入力度，还可以积极鼓励个人、组织、社会团体开展针对危机管理科技研发的公益性捐赠，进一步促进科技研发成果转化与应用。

(3)完善危机管理科技人才队伍建设机制。人才不仅是社会经济发展的第一资源，更是危机管理科技体系的重要主体和支柱。科技人才在危机管理理论建设、先进技术研发以及应急产品生产与应用等方面扮演着重要角色。一流的专业技术人员有助于推进科学技术进步，从而促进危机管理事业持续发展。然而，危机事件的高突发性和高复杂性决定了危机管理科技人才培养的特殊性。因此，应当根据突发事件生命周期和危机管理的一般规律，制定专门化的科技人才政策，创造良好社会支持氛围，紧紧围绕科技人才选拔、培养和激励3个关键环节，完善科技人才队伍建设机制。首先，在危机管理科技人才选拔过程中，不仅注重其专业实践及操作能力，还关注其风险识别、环境适应、协作执行以及心里抗压等多方面能力，否则无法适应复杂的危机管理工作需要；其次，在危机管理科技人才培养过程中，为了提升其突发事件应对能力，应根据危机管理不同阶段的特殊需要，科学设定培养模式及方案；最后，有效的激励措施是推动危机管理科技可持续发展的必然要求，不仅要明确奖惩规则，构建系统化、具体化的奖惩原则、目标、对象、手段等执行标准，还应完善危机管理科技人员绩效评估方法，提高激励措施的客观公正性。

(4)进一步推动和加强国际科研合作。新冠疫情大流行是一场史无前例的全球危机，是人类共同的敌人。第74届联合国大会呼吁各国加强信息交换、深化国际合作，以遏制、减缓并最终战胜疫情。世界卫生组织通过与全世界数千名研究人员的合作，不断推进从开发动物模型到临床试验设计的疫苗研发，开发出了供全球使用的诊断工具，并在全球范围内加大协调4种治疗方法的安全性与有效性临床试验。我国也在积极推动国际抗疫合作，得到了前所未有的全球响应，特别是科技研发合作方面，如从病毒机理、诊疗方案、应急处理等方面为国际社会应对疫情提供了参考，形成了国际社会对抗疫情的共同解决方案，为建设人类命运共同体贡献了重大力量。