新冠肺炎疫情影响下我国旅游公共安全管理的问题与对策

王庆生，贺子轩

（天津商业大学管理学院，天津300134）

大众旅游时代，游客出游频次和数量不断提升，以2019 年为例，国内游客数量高达60.1 亿人次。2019 年春节假期，我国实现旅游收入达5 139亿元[1]。文旅产业作为我国第三产业中的重点产业，在我国经济发展中发挥着举足轻重的作用。但是2020 春节以来的突发性公共卫生事件——新型冠状病毒肺炎疫情，使同期旅游收入锐减。然而疫情终将过去，这更是对我国旅游业公共安全管理和应急管理能力的一次大考，暴露了我国旅游公共安全治理体系的不足。本文通过对新冠肺炎疫情期间社区参与社会管理承担的关键角色进行回顾和评价，并对新形势下旅游公共安全面临的新要求进行预判，旨在分析我国旅游公共安全管理提升的对策，尤其强调社区参与治理的合作路径。

1 研究背景

2020 春节以来，我国突发了新型冠状病毒肺炎（COVID-19）[2]重大公共卫生事件，由于其带有人传人的传染性特征，疫情在我国各省、自治区、直辖市席卷开来。紧接着，相继在日本、新加坡、德国、意大利、韩国等国发现新冠肺炎确诊病例[3]。疫情影响下，中国文化旅游活动几近停滞，包括出境游业务在内的全部团队游暂停，这无疑为旅游公共安全防控敲响了警钟。我国文旅行业属于非刚性需求领域，这类突发性的公共卫生紧急事件多呈现不确定性、波及社会性等特点[4]。保继刚（2020）[5]认为，此次的新型冠状病毒肺炎疫情对旅游业的影响超过了非典，恢复时间大体需要1 年左右，旅游行业上下应当对当前现状进行深入反思，将资本更多向提高公共服务管理水平倾斜。

新冠肺炎疫情发生后，文化和旅游部高度关心游客的公共卫生安全问题。习近平总书记在2020年2 月14 日全面深化改革委员会第十二次会议中强调，全面提升国家应对突发性公共卫生事件水平。在全国抗击新型冠状病毒肺炎疫情阻击战的形势下，旅游业更要迎接挑战，认准目标，提高应对风险的综合自救能力和风险转移能力。在积极采取措施主动应对的同时，也要为行业自身走出疫情困境付出努力。

2 我国旅游公共安全管理研究综述

公共安全是指社会公众在工作、生活中所需要的稳定的外部环境和秩序；旅游公共安全是将旅游与公共安全的概念结合，即包含旅游公共信息安全、旅游公共卫生安全、旅游者行为安全、旅游危机等在内的贯穿于旅游活动始终的各环节的外部秩序[6]；旅游公共安全管理是指应对旅游公共安全事件时所采取的关于引导、决策部署、防范处理等活动过程[7]。旅游公共安全管理作为提供给游客最基本的保障，如果不加以重视做好危机预警及应急防控，一旦遇到突发情况，游客将对旅游消费失去一定信心。来自五湖四海的游客数量不断增加，随之而来的是旅游客观环境的不断变化，如公共卫生等突发不确定因素不断增加，使游客在游程中、游览后不得不面临更多风险并产生心理问题。因此，旅游公共安全管理受到业界和学界的广泛关注。

突发性公共卫生事件的发生会使游客更加关注旅游公共安全问题，然而已有研究的数量和覆盖面明显不足。基于CNKI 分别以“旅游公共安全”“旅游公共卫生”“旅游卫生”为主题进行检索发现，近12 年相关文献发表量分别仅52 篇、4 篇、7 篇，其中2020 年为CNKI 预测值（见图1）。政府部门和相关学者需要将旅游公共安全的重要性提到新高度，才能更好地应对突发性公共卫生安全等问题。其中，基于旅游公共卫生的探讨和研究，李维安等[8]从网络治理理论出发，提出卫生安全提升的对策建议，张立荣等[9]则从整体性治理理论宏观上把握旅游卫生的治理举措。学者们针对旅游公共安全的探讨多从理论角度进行切入，为本文提供了扎实的理论基础。此外，李九全等（2003）[10]结合国内多类型的旅游安全事件，提出了政府、旅游者等不同主体应对旅游公共安全的主要任务；王兴贵等（2013）[11]以海螺湾景区为例，探讨了巧妙利用旅游公共安全事件树立目的地形象；章小平等（2010）[12]在对国内旅游公共安全管理进行概述的基础上，构建了景区公共安全管理模型。综上，国内学者主要从宏观角度对旅游公共安全管理的应对进行研究，而对政府组织、非政府组织等协同治理下的具体合作进行的研究相对缺乏，尤其是关于旅游公共安全管理下社区的关键作用问题有待深入研究。

图1 2007—2020 年相关主题文献发文量

3 社区参与提升旅游公共安全管理的关键作用

此次新冠肺炎疫情的发展随着时间的变化而不断变化，现有旅游公共安全管理无法准确捕捉疫情的变化从而采取及时有效的行动，社区的作用便得到了凸显。习近平总书记在2020 年4 月8 日回信武汉市东湖新城社区工作人员，肯定他们筑牢防控疫情发挥的作用。旅游公共安全管理同样应当强调旅游目的地的社区增权，一同提高旅游公共安全治理能力。

学者对社区下的定义多达140 余种，费孝通（1998）[13]认为只有具体的以社会制度作为维系的、生活在同一时空坐落下的即是社区；刘视湘（2013）[14]主要从心理学视角切入，认为社区是指在文化、生活等方面具有共同意识组成的社会成员的集合；李文茂等（2013）[15]在梳理国内外学者关于社区概念的基础上，认为社区是指在固定区域内，成员具有共同的归属感等以此为联系纽带组成的大集体。综上，社区即是生活在同一地域范围内的、由一群拥有共同意识和利益的公众组成的相互依存的人口集团。同一社区的公众往往具有紧密的社会交往，正是这种亲密的纽带作用，使得社区化关怀在公众心理建设中发挥重要作用。

3.1 社区率先组织响应，提供游客安全的旅游环境

我国拥有众多大大小小的社区，作为单个社区呈现出的问题既具有个性又兼具共性，社区与社区之间在旅游公共安全等重大事件面前的应对措施是相互联结的。社区往往处在社会重大事件发生时的防控一线，紧紧围绕人民群众，凝聚群众力量。在第一时间通过社区微信群、告示牌、宣传栏等下达通知，如新冠肺炎疫情突发，全国各地各社区立即采取行动，首先从意识上向群众宣传勤洗手、少走动、出门戴口罩等防护措施，其次行动上利用社区app，如“住这儿”app 等手机端应用进行一对一入户登记、摸查、排查，制作纸质出入通行证或识别电子健康码。社区作为公众生活学习的最基础空间，只有发挥社区组织作用，才能创造良好的旅游环境，使游客所到之处享受有序安全的游程体验。

3.2 社区参与旅游公共安全管理与政府部门相互补充

政府组织、非政府组织、基层群众性自治组织发挥的作用既呈差异化又具互补性[16]。差异化体现在政府组织对危机处理进行宏观把控，而社区等基层群众性自治组织对危机处理进行微观基础性工作；互补性是指社区作为最基本的网格化单元组织，对于社区内的稳定、旅游安全具有基础保障作用，对政府工作进行有效补充。游客的流动性极大，社区网格员群体在突发公共事件下的信息采集中发挥关键作用。

3.3 社区对旅游地及所辖区域的公共安全起到监督、互动和促进作用

在社区书记、居委会主任等的带头下，配备专门社区工作者进行精准点位管理。社区作为旅游公共安全管理的地方第一线，当人员力量不足时，可以适当将区、街道干部进行下沉与社区工作者一同进行危机管理和防控工作[17]。

4 我国旅游公共安全管理存在的问题

新冠肺炎具有极大的传染特性，飞沫和密切接触都可能造成病毒的传播，甚至无症状感染者也可能成为传染源[18]。这类疫情给旅游公共安全管理带来极大的隐患和危害，概括地讲，现行旅游公共安全治理体系在面对新冠肺炎这类公共卫生安全事件主要存在以下三方面的不足。

4.1 社区地位不凸显，安全事件响应不及时

社区等基层群众性自治组织在旅游公共安全应急管理中未明确给予其重要地位。因此，当重大公共安全事件发生时，包括旅游企业在内的相关旅游行业部门在启动应急响应时相对较慢，不能及时准确地精准救助。表现在：基层群众自治组织的应急培训不足、基层管理人员的核心能力有待提升、应对辖区内突发旅游公共安全事件的本领有待加强。然而公共安全管理主体具有多样性，在疫情下的旅游公共安全危机面前，社区采取了科技化织密排查网，其参与社会管理的作用在新冠肺炎疫情的排查、督查的过程中便十分凸显。

4.2 管理主体间联动性较弱，治理成效不显著

旅游公共安全危机下存在多个部门和行业协会等主体采取措施进行危机应对，诸如政府、旅游管理部门、旅行社、旅游行业协会、公安部门、旅游者等，然而主体间往往各自为政，协调联动性差。只有在充分发挥社区调控摸查功能的基础上，再加之政府部门的统一领导，重视旅行社组织者作用的同时发挥公安部门的指挥作用，才可以使各主体在应急预案行动中保持一致，提升治理成效。

4.3 信息公布不及时，公众无法悉知

由于我国旅游业大数据平台仍处于起步阶段，关于旅游公共安全事件的原因、经过、遇险人数等实时情况未及时面向公众，造成信息公布不及时，使游客无法在游程前、中、后掌握事件动态造成心理恐慌。只有依托新媒体运营平台，充分实现社区居民、游客与政府间的信息对称性，树立政府和旅游企业的良好形象，才能提高游客的游览欲望和公众参与社会治理的强烈意愿。

5 新冠肺炎疫情对旅游公共安全提出新的要求

在此次疫情中，从国家到地方乡镇、村纵向的层层把控和平行企事业单位的大力救助和帮扶的横向覆盖力量，如为医护人员无偿提供酒店，医院等各类卫生部门倾力救治，旅游景区管理部门引导闭园期间不间断的消毒消杀，媒体记者冲在战疫最前线进行采访、播报，公安部门人员、志愿者群体、旅游饭店协会等各类公众群体都为疫情做出重要响应和救援。可见各部门、各团体在公共卫生安全危机下的协调联动所发挥的重要作用[19-20]。

5.1 夯实旅游公共服务设施，加强智慧旅游建设

在新冠肺炎疫情的影响下，全国上下响应国家疫情期间的统一调度和安排，旅游景区等旅游场所都进行了闭园举措，暂停营业。然而，为使公众对旅游的渴望不因疫情而消减，只有使景区等旅游目的地着力建设智慧景区、打造智慧旅游，利用智能化客户端、遥感VR/AR、5G 等智慧科技手段等，才能使公众足不出户便可在线上进行“云旅游”体验[21]。

推进人工智能、绿色可持续的旅游业基础公共服务设施体系。发挥大数据“云游”的优势，诸如故宫等推出了“云游”服务，通过短视频等线上直播的方式即可观赏。在新冠肺炎疫情期间，部分景区发文采取免票举措，充分对旅游目的地进行了云推广。诸如，2020 年2 月15 日峨眉山景区宣布，自景区恢复开放之日起一年内向全国医护工作者免费开放，2 月16 日天津文化和旅游局也宣布，天津市所有A 级景区将于恢复营业后至年末，对全国医务工作者免门票，充分提升了旅游公共安全挑战下的品牌树立能力和产品营销能力[22-23]。

5.2 强调文旅融合在旅游公共治理体系中的地位

新冠肺炎疫情更加唤醒了公众对生命、健康、卫生的全新认识，旅游行业更应当回归游憩的本质，注重可持续发展，维护旅游公共安全[24]。充分发挥文旅融合优势同样是作为防控旅游公共安全的重要举措。

重大公共卫生安全事件的影响下，公众对美好生活的向往没有改变，文旅消费仍是公众日常的必需品。我国文旅行业应当有效化危机为转机，在维护旅游公共安全的基础上拓宽旅游发展新思路，实现旅游新业态的提质升级。如印尼海啸后建设了印尼海啸博物馆，开展黑色旅游；美国“9·11”事件发生后，修建“9·11 国家纪念馆”，成为游客反思生命与灾难、人类与恐怖主义的新地标。疫情之下公众更多将关注度转移到大众媒体和新媒体上，单以时下较火热的三个地方卫视（上海卫视、江苏卫视、浙江卫视）的近三年同一日的收视率可以看出，公众对文化IP、演艺节目的青睐受疫情影响更加浓厚（见图2），新媒体中的快手短视频日活跃用户已突破3 亿人次。文化和旅游部同样在疫情期间特推出全国博物馆网站展览平台，汇聚全国博物馆线上展览、国家博物馆30 多个虚拟展览、提供故宫博物院文物查询等多种在线公共文化服务功能。在新媒体传播的带动下和优秀文化的传递下，提振游客消费信心，增强对旅游公共安全的心理建设[25]。

图2 2017—2020 年同日卫视收视率

旅游行业与其他行业是相融相生的，应当走融合发展之路，特别是继续深入推进文化和旅游深入融合，做好迎接疫情结束后持续释放的关于研学旅游、康养旅游、夜间旅游等需求潜力和消费规模的扩容。广电总局和地方卫视频道针对疫情期间有选择、有针对性地选播人民群众喜闻乐见的影视节目，线上短视频平台，如抖音、西瓜视频、今日头条等免费为公众播放会员影视节目，促进优秀文化传播的同时起到保障公共文化的分享和传递作用。

5.3 倒逼旅游目的地开发健康、绿色旅游公共产品

随着全球气候变化，人类在面临诸多的挑战下更应当注重卫生安全问题，旅游目的地中的游客来自五湖四海，部分疾病如新冠肺炎的传播途径包括飞沫等。因此，旅游景区等旅游目的地要加强对园内垃圾的及时回收和消杀处理，尤其是园区内公共卫生间的通风、清扫工作将更加成为游客关心的重要卫生指标。

为防范突发性公共卫生事件，旅游景区等旅游目的地应当升级公共服务设施，增设游客服务中心和应急疏散中心，在游览密集的景点、场所增加游客间隔，不间断对景区环境进行消毒，使新鲜空气保持流通。旅游地的景观建设不能再一味追求建筑成群，而应考虑空气流通效果和与周边自然环境的协调相生。新冠肺炎疫情将倒逼旅游目的地在发展的过程中更加尊重自然、保护自然。绿色生态型的人文游览方式将受到游客更多的青睐，景区内的游步道等公共基础设施皆应当还原自然本真之美，在规划建设思路上与游客向往健康自然的心理预期保持一致[26]。只有充分考虑旅游过程中的卫生安全、食品安全等各类风险才可以提振游客消费信心，促进文旅行业蓬勃向上，真正发展成为惠及人民群众的幸福产业。

6 强化旅游公共安全管理的对策

新冠肺炎疫情作为一次突发性的旅游公共卫生安全事件，国内外旅游行业者既需要共同迎接这场挑战，也要提高重大公共卫生事件发生时的应急处理能力，积蓄实力面对未来的挑战和上升阶段的难关。

6.1 对旅游目的地社区进行增权，提高社区参与治理能力

社区对于社会公共治理发挥的作用是随疫情的变化而不断变化的。利用社区的基层社会组织作用，使社区投身到旅游公共安全的治理中，发挥重要角色。社区对所辖区域内的交通路线、医疗点位、人文环境，包括语言、当地习俗等更加熟悉，可以在最短的时间内充分利用救治资源，开展应急处置行动[27]。

此外，社区志愿者的地位和作用随着一次又一次的社会公共危机事件得到印证和重视。如新冠肺炎疫情中，志愿者“志愿抗疫”，成为疫情阻击战中的重要力量。因此，旅游管理部门应当扩充社区志愿者队伍规模，使领导集体与社区志愿者队伍联动办公，充分发挥志愿者的桥梁纽带作用，高效填补特殊时期下政府工作人员运转力量不足。

一方面，加强基层群众自治组织的应急培训，提高基层管理人员的核心能力，以应对辖区内突发旅游公共安全事件。社区应当在原有人员结构、职能划分的基础上培养一批专业应急管理人员，学习专业知识、增强身体素质，安排模拟公共安全事件下的演练。另一方面，充分发挥社区地缘、人缘、亲缘的优势，在锻造自身优势队伍的同时，依托宣传手册走访到户，定时定期指派工作人员向公众宣传提高公共安全意识，发挥区域内公众的互助帮扶能力。

6.2 加强旅游目的地社区同多部门协调联动，应对旅游公共安全危机

新型冠状病毒肺炎疫情带来的影响为旅游公共安全的应急管理能力敲响了警钟，旅游目的地的应急危机管理仍属旅游公共安全管理中的薄弱环节，提高公共安全应急预警机制刻不容缓。

其一，充分发挥社区的调控辅助作用，必要时对居民、游客进行心理疏导、重建和干预。在此基础上，政府部门统一引导、对危机事件进行宏观把控和计划；因地制宜对公共卫生事件带来的影响进行评估分析，充分提高旅游公共安全的预警能力和应急管理能力；提高疫情等公共卫生事件期间的旅游公共安全服务的供给和质量。特别地，旅游管理部门加强旅游公共卫生服务保障方案的实施，将关注景区等旅游目的地的卫生安全状况放在突出位置，新形势下高度关注旅游目的地的环境卫生、游客接触物的消毒设置、游客健康监测等安全应急体系建设，强化旅游公共基础设施建设；打造优质旅游公共产品，最大限度降低旅游目的地的卫生安全隐患[28]。

其二，辖区公安派出所仍居于应急管理的核心地位，发挥其主导指挥的作用。

其三，突发性公共卫生事件给旅行社本身带来极大考验，因此，在旅游公共安全危机发生之际，旅行社应当充分发挥组织者的作用。一是确保已经在游程中的游客安全；二是对未出团的游客进行合理退还已收取的旅游费用；三是采用线上培训为员工积蓄力量，稳定员工队伍，随时接受复工安排和任务。此外，旅游公司应当在现有合同保险的基础上，深入建立保险制度，在有限的资源条件下尽最大可能提供给游客最周到的保障，在增强游客心理建设的同时，实现旅游安全风险的转移。

6.3 依托新媒体运营平台，强化旅游目的地社区预警能力

值得注意的是，新冠肺炎疫情发生以来公众依托信息平台手段对疫情的地区分布和人数进行实时查询，也可以对同样行程的火车、飞机等交通信息进行查询。可见，大数据人工智能对公众实时获取所需信息的重要意义。旅游公共安全的保障离不开线上数据信息的实时公布，既对公共事件进行传递，又增加游客对政府、旅游企业等旅游管理部门的信任。因此增强旅游目的地社区的信息化、智能化技术，将旅游公共安全的重要性放在突出位置，线上词条放置在用户搜索功能下的主要模块，做到为游客提供线上优质服务的同时，树立良好企业形象。

此外，自疫情发布之日起，国家对于每日确诊人数、疑似人数、重症人数、治愈人数和死亡人数都进行了实时播报和数据更新，国务院针对瞒报、缓报、漏报疫情的地区相关负责人员采取严肃处理。可见，从国家层面高度重视疫情信息的公开性和透明性。因此，旅游公共危机应急处理过程中，同样要提高信息公开的力度和强度，使社区居民、游客与地方政府保持信息对称性，合力应对旅游公共安全危机。利用人民网、新华网等主流新闻媒体的传播性，将救援过程实时报道、转播，受社会公众监督并发挥媒体的强大社会号召力，提升公众参与公共治理意愿，动员公众积极投身到公共安全救助中。

7 结 语

疫情造成的影响是阶段性暂时的，受到影响的相关行业的需求在疫情结束后会出现反弹，游客在此次新冠肺炎疫情的影响下势必转变文旅消费重点，将会大力推崇绿色、健康的游览方式和内容。我国文化和旅游行业应当顺势转变文旅经营模式，推动绿色低碳、人文养生型旅游产品提质升级，实现游程中的可持续发展，打造安全、绿色、科技化的旅游公共环境。疫情终将过去，旅游目的地社区的重要性、对旅游公共安全的重视将会提升到新高度，满足游客内心所需的安全、绿色文旅终会提振游客消费信心和决心，真正将旅游业打造成让人民群众幸福的惠民产业。