威海市网格化环境质量监管体系研究

金晓霞，梁 静，崔英杰

(1.山东省威海生态环境监测中心，山东 威海 264200；2.威海市大气固体废物和危险金属化学品大气污染防治指挥中心，山东 威海 264200；3.威海市机动车排气环境污染情况监控管理中心，山东 威海 264200)

1 引言

我国基层环境监管制度是从20世纪70年代开始建立，在几十年的不断探索中得到极大的改进，并取得了阶段性成果。但是，随着经济社会的快速发展，生态环境问题也变得越来越复杂。虽然各级人民政府对于生态环境监管的力度不断地加大，但仍然存在着诸多问题，如公众的环境保护参与意识不够、环境法律法规不完善、基层开展环境保护综合监管的机制不健全等[1]。2014年，国务院办公厅下发了《关于加强环境监管执法的通知》(国办发[2014]56号)，该规范性文件首次明确指出要严格依法保护生态环境，推动网格化生态环境监管执法全覆盖，着力强化生态环境保护综合监管，落实本辖区和属地生态环境监管责任，各市、县级人民政府有关部门要将本行政区域执法网格划分发展为若干个网格化生态环境监管执法网格，逐一明确监管的责任人，落实网格化监管责任和方案[2]。2014年，山东省人民政府办公厅下发了《关于贯彻国办发[2014]56号文件加强环境监管执法工作的通知》。自2014年开始，威海市积极探索和推进了网格化的生态环境监管执法工作，并充分地借鉴其他环境监管省市(自治地区)网格化环境保护综合监管执法模式的一些成功经验，制定了实施方案，完善了网格化的环境监管执法制度，明确任务，落实环境监管责任，各项环境监管工作已经取得了一定的成效。

2 威海市网格化环境监管工作实践

2.1 初步实现人的网格化环境监管

网格化监管作为一种创新型政策给基层政府提供了未来环境治理的发展走向，以此解决我国基层政府环境监管的一系列困境[3]。目前威海市各区市、国家级开发区、南海新区均积极根据《威海市网格化建设方案》，结合实际，认真研究制定并组织和规划了网格化生态环境监管建设和监管的工作部署。建设网格化的环境监管服务体系，把威海市基层环境保护管理的网络和终端服务体系进一步向前延伸，将基层村(居)环境管理划入行政单元管理网格，明确“谁具体管什么范围内的什么事”，明确每个区市和级别的网格环境监管责任[4]。

具体的网格工作内容主要包括：按照全市属地网格划分的基本原则，在全市中心城区，以市、县(区)、镇(街)分别建立三级环境监管网格体系；在各区市，以县(区)、镇、村(居)建立三级环境监管网格和四级环境监管网格。明文制定了各级党委、政府及其他相关行政主管部门环保监管工作的职责；明确了各级政府环保部门环境保护网格监管的责任；其他各级有部分环境保护网格监管职责部门的环境监管责任。明文规定各级环境保护网格办公室工作人员的职责：各区市一级环境监管网格由各区市政府主要部门领导负责人担任，二级环境监管网格办公室设环保监管办公室，三级环境监管网格办公室设环保网格员。目前，全市共在主城区建立一级人民政府环境保护网格监管办公室网格1个(一级责任主体为市政府)，二级环境监管网格8个(二级责任主体为区市政府、管委)，三级环境监管网格72个(三级网格责任主体为镇、街)，四级环境监管网格3172个(其中威海市区四级环境监管网格员由城管局干部采集员兼任，其他部分地区市由村两委干部采集员兼任)，并按照四级网格分别配备了相对应的环保监管网格员。威海建成区有76个四级网格，荣成市有1058个网格，文登区有765个网格，乳山市有627个网格，环翠区有186个网格，高区有29个网格，经区有141个网格，临港区有194个网格，南海新区有96个环境监管网格。所配备的网格员和相应环境监管网格员人数最多时达到了3600人。经过多年的建设和运行，威海市的网格化和威海市环境监管网格化体系基本建成实现了对威海市网格化生态环境监管工作的从无到有，增强了威海市网格化生态环境监管的工作主动性。

2.2 打造实现了物联网时代网格化环境监管

2017年，中央环境保护督察结束后，为建立健全环境案件处置长效机制，确保环境案件处置力度不减、标准不降、劲头不松，威海市创新性将环境信访案件处置与网格化环境监管相结合，以流程化、数字化、自动化的智能运转为目标，变原来的“市-区-镇(街)-村(居)”四级环境网格为“市-区-镇(街)”三级生态环境管理网格，并在此基础上打造了网格化生态环境监管平台，平台通过“两端”，即系统端和手机端整合信息、条块和资源。整合信息旨在将分散在不同渠道的各类环境问题集合到平台，由平台进行集中处理，统一进行归纳分析和预警研判；整合条块旨在按照环境问题的不同类型，明确行业主管部门及属地政府、镇街职责，同一问题同时转给督办部门和承办部门；整合资源旨在面向“基层群众、环保网格员、行政执法人员、决策指挥领导”四大群体整合实现“投诉咨询、主动治理、执法监管、指挥部署”四大功能。为更好实现上述功能，手机端开发了“生态威海”APP，通过群众、网格员、执法者和领导不同版本,打造威海市“主动环保、人人环保、全民环保”的现代环境治理体系。群众发现环境问题通过APP上报平台，平台审核后1 h内环境问题就会推送到二级平台或属地网格，网格员通过手机APP接收监管任务，上门实地查看，对于简易问题，网格员现场处置，对于违法问题上报平台，平台推送属地执法人员现场查处(图1)。环保网格员也同时履行宣传引导、企业信息采集等职责，充分发挥网格员生态环境监管“前沿哨兵“的作用，逐步实现网格化生态环境监管全覆盖、污染源全掌握、工作情况全留痕、绩效考核全量化。

图1 威海市网格化环境监管体系架构

3 网格化运行过程中存在的问题

网格化环境的监管模式既需要大胆创新和积极探索，也同样需要扎实工作和稳步推进。网格化的环境质量监管和治理体系的建设实际上是网格化环境建设和监管的新模式，但是在对网格化环境的监管和运行的过程中也发现了一些问题。

3.1 基层环保网格监管执行能力不足

经过新一轮机构改革和生态环境垂改后，生态环境执法监管职责集中到生态环境部门，同时也下移基层，在具体执行过程中存在诸多困难，也产生了不少问题。一是网格员监管机构缺位。基层环保网格员大都由镇办班子成员兼职，或者说是由村居两委人员兼任，没有统一的网格化管理机构，这一方面造成了基层对网格员的监督管理和检查的职责难以很好地落实和到位，另一方面难以很好地充分发挥生态环境部门组织协调、调度监督检查的作用，由生态环境部门直接协调政府各职能部门工作存在诸多困难。二是网格员管理资金的缺乏。一方面是人员的补助偏低，威海市的现行做法是每人增补300～500元不等，这点补助相对于环保网格员繁重的工作任务杯水车薪，难以充分激发环保网格员的信心和工作热情；另一方面是业务经费的短缺，因为网格员的办公业务经费按照人员的工资进行核算，一些地区基层环保网格管理机构自身的办公业务经费都紧张，能够有效地用于对网格化检查进行监管的工资和业务办公经费就更寥寥无几了，甚至一些地区基层环保网格管理人员日常监督检查的基本技术装备都不完全具备，致使网格化检查的效果大打折扣。

3.2 基层环保网格监管人员配备不合理

目前，各区市镇政府、街道办事处都按照规定的要求分别加挂了生态环境网格管理办公室，但是没有专职环境保护人员，多数由镇干部兼任，由于镇干部本身工作的任务重，无法兼顾问题还是较为突出。镇党委和村(居)的网格管理人员这类问题更突出，由于镇党委和村(居)的网格员大都由镇党委和村(居)两委委员亲自兼任，有的委员甚至身兼数个部门的网格员，而且因为每个村(居)委员的实际年龄、学历等原因，存在难进行网格管理、难严格培训、难规范使用、难监督问责的网格管理问题，导致目前的网格监管工作人员虽已基本落实了，但远不能完全满足乡镇干部网格化监管工作的需要。虽然《威海市网格化建设方案》明确规定镇(街)环保办公室不少于3人的专职网格管理工作人员，但从网格考核的情况分析来看，一些基层网格工作人员不足3人。同时，基层环保网格化监管人员素质也参差不齐，部分两委成员年龄偏大，只会手机拍照、定位、上传这种基础的操作，更为复杂的信息化手段掌握不了，这种人员配备情况难以保证基层环保网格化环境监管工作的有效实施。

3.3 基层环保网格运行机制不完善

基层环保网格运行机制不完善表现在以下几个方面：一是依据行政处罚法的有关规定，环境保护的行政处罚只能由具有环境保护行政处罚权的地方行政机关负责实施，基层环保网格员没有权利实施，这无形之中减弱了基层网格环境监管工作的权威性和有效性。二是在基层环境网格化监管运行中，镇、村虽然在网格划分过程中报上了负责人，但对负责人的岗位和职责不确定，无法实施有效监管，环境保护网格员成了电话簿，网格监管职责难以落实到位。三是对网格化生态环境监管缺乏有效的考核奖惩机制，对工作突出的没有精神或物质奖励，对于工作不到位的也没有相应的处罚和惩戒措施，导致部分网格化生态环境监管流于形式，运行效率不高。

4 对策与建议

4.1 建立长期有效的环境网格化监管机构

网格化管理的核心力量是政府部门，政府部门需要从环境污染问题的发现、处理、一直到结案，都要发挥作用，这种权力的赋予是自上而下运行的[5]。建议威海市市政府成立网格化环境质量监管专门机构，对整个网格化环境监管体系的运行进行统一的组织、领导、考核和监督。定期调度和通报情况，督促网格化环境监管有关部门单位履行监管职责,确保本级及下级网格的高效运行[6]。

4.2 进一步优化网格化环境监管体系

目前，威海市划分市、区(市)、镇(街)、村(居)四级环境网格，建议取消目前村(居)网格，以镇(街)为单位根据区域环境特征划分网格,由市、县、镇三级财政承担，按照”政府出资购买服务“的原则，委托劳务公司以劳务派遣方式，招聘环保网格员，建立专职环保网格员队伍，配备必要的工作装备设备，增强环保网格员的实际工作能力。同时，各区市在镇(街)配备相对独立的环保办公室和专职环保工作人员，统一镇(街)集中办公、划片管理、包干责任、谁的区域谁负责，镇(街道)的环保办公室对辖区内环保网格员实行监管和考核。建立健全的环保网格工作人员教育培训机制，定期对基层环保网格员进行环保相关知识的培训，提高其业务知识和素质。建立基层工作人员的责任与奖惩体系，提高基层网格员的工作积极性和主动性。

4.3 进一步优化网格化环境监管平台

近几年,信息化监管平台在环境监测中已经有所应用[7]。网格化环境监管平台作为网格化环境监管工作的信息化辅助系统，将网格化环境监管工作信息化、数据化，推进网格化环境监管工作的开展进度[8]。2017年威海市建立了网格化环境监管平台，但目前只局限于环保系统内部信息的流转，下一步要进一步优化网格化环境监管平台，有机整合生态环境、公安、司法、城建、信访等涉及环境保护工作职责的主要职能部门各种资源，建立全面覆盖、动态跟踪、资源共享、联管联动、科学高效的环境问题交办和生态环境监管网络体系。

4.4 进一步完善执法权限下放事宜

随着国家对生态环境重视程度越来越高，生态环境部门的管理领域日益扩展，监管事务日益增多，但基层执法权限却严重缺失，尤其生态环境部门实行垂直管理工作后，基层生态环境部门成为地(市)级生态环境部门派出机构，从行政法律层面已经不能作为一级独立执法主体开展执法处罚工作，导致个别环境违法行为长期得不到制止和纠正，也容易导致因环境问题导致的越级上访。因此推动执法力量向基层一线倾斜是解决基层执法权限不足、执法时限较长的有效措施。建议国家尽快修改环保相关法律法规，赋予基层生态环境部门更多执法权限，推动执法力量向基层下沉。同时，有效整合生态环境保护领域执法职责，建立职责明确、边界清晰的执法体制，并对实行综合执法的范围进行了明确和细化，将大大提高网格化环境监管效率。