浙江省世行贷款林业综合发展项目的管理与技术创新

何 莹，巫竞盛，刘 刚，潘江灵，陈 林，杜 群

（1.安吉县自然资源和规划局，浙江 安吉313300；2.浙江省林业资金管理中心,杭州310026；3.浙江省森林资源监测中心，杭州3310026；4.浙江省林业局，杭州310026）

自1985—2000 年，浙江先后完成了“世界银 行贷款国家造林项目”和“世界银行贷款森林资源保护和发展项目”两期世行贷款项目。这两期项目主要以荒山造林、发展速生丰产林为主，项目实施后消灭了大面积荒山，大幅提高了浙江森林覆盖率，同时也吸收引进了一系列先进项目管理、技术创新理念和方法。2000 年以来，逐渐产生效益，但同时也出现了树种单一、病虫害频发等问题。为此，浙江申报实施了“世界银行贷款林业综合发展项目”（2011—2016）。与前两期项目相比，在实施目标和内容上都作了较大调整，更加切合森林浙江生态建设的需求，为浙江林业生态建设开辟了新的方向、提供了典型示范。

1 项目基本情况

世行贷款“林业综合发展项目”建设期从2011—2016 年，实施地为浙江省的临安、富阳、安吉、德清四县（区），总投资2.856 亿元，其中世行贷款2 100 万美元，占50%。累计完成现有纯林生态修复约2.34 万hm2，完成4 项课题研究，扶持2家合作社，每年组织多次省、县、乡级实用技术培训，同步开展生态环境和社会效益监测评价。

2 项目管理创新

2.1 项目管理体制机制创新

以往世行项目均采取“谁承贷，谁受益，谁还款”的转贷方式。本项目首次实行由参加项目的县级政府作为世行贷款债务人的制度，即世行贷款由县级政府统贷统还，不像以往世行项目转贷给项目受益人。为此，省、县项目管理部门创新出高效的政府和受益人管理运行体制，世界银行贷款由政府实行统贷统还。既实现项目投资科学管理，又保障项目建设任务圆满完成。“林业综合发展项目”目标是改善生态、保障国土生态安全，项目受益主体是广大人民群众。因此，项目采取“政府承贷，林农用款，政府还贷”的世行贷款债务和使用方式。项目县（区）财政部门作为省、县政府的债权债务代表，负责世行贷款的借贷、转贷和偿还管理，落实本级配套资金纳入财政预算并审核报账，负责本级项目资金财务管理与监督。其中，在省财政厅设立贷款资金专用账户，负责报账审核和转贷付款；县以下贷款不再转贷，由县政府统贷统还。

世行贷款由政府统贷统还有利于县级政府统筹规划和组织实施项目，为项目严格按照设计目标和技术规范执行提供了条件。同时，也解除了参与项目的实体和农户在偿还贷款上的后顾之忧，充分调动其参与项目的积极性，保证了项目的顺利实施和项目目标全面实现，这一由县级政府统贷统还、利用世界银行贷款开展生态建设的宝贵经验，为今后实施具有公共产品效益的林业工程项目提供了可借鉴的投资管理模式。

2.2 项目设计方法创新

在项目整个阶段创新了参与式设计方法，让受益人充分认识到生态修复的重要性，提高了农户项目参与度。“林业综合发展项目”是以现有退化人工林的林下生态修复为主的林业工程项目，而以前许多项目地区都是通过新造林以改善当地的生态环境为目的，因此，需要对原有世行项目所使用的社区林业评估和参与式磋商方法进行完善和创新。在项目发布和宣传阶段，加强了对项目区农户改善生态环境、发展生态旅游以及多功能多效益森林可持续经营等新思想、新理念的引导和教育，使项目区农户能够认识和理解项目生态修复现有退化人工林的现实作用和长远意义，使他们积极踊跃参与项目建设。在项目磋商阶段，加强了项目树种选择、混交造林等技术措施的解释和说明，让有意愿参加项目的农户懂得和接受项目的设计、内容和相关技术规范。

2.3 项目监测创新

为及时、全面系统地展示项目建设成效，同步开展生态和社会经济影响监测，在实施前就制定了监测方案和计划，对营造林实施进度与质量、项目财务管理、项目的生态影响与社会影响进行全面监测。特别是生态影响和社会影响监测，对项目实施产生的保持水土、减少病虫害、提高植物多样性作用以及项目实体增收和就业等情况进行了全过程监测并作出评价，为评估项目实施的长期生态、社会成效提供基础依据，对于实现项目绩效评价和动态管理提供了重要参考。这种同步监测的评价方式在国内项目中比较少见，是世界银行贷款项目的特色和优势。

2.4 项目管理过程创新

项目十分重视技术与管理研究，先后开展了生态修复技术研究、农民合作社模式研究、林地使用权改革实践与研究、林业综合发展评价研究等多项研究工作。通过研究及时修正项目实施行为，是本项目的特色，把技术与机制研究融合于工程实施全过程，实现了研究与项目实施相结合，提高了项目实施的质量和成效。同时，项目积极支持农民专业合作社的发展，一方面，项目中的营造林建设内容积极吸引专业合作社参与，另一方面，项目支持2家合作社的软硬件建设，扶持这些合作社发展壮大。这一管理机制，对于其他同类项目有重要的借鉴意义：一是开展生态修复技术研究，可及时梳理项目造林技术优劣点，便于更好总结项目营造林技术方法；二是结合工程项目的实施过程开展林地林权管理机制研究，有利于深入研究林地林权管理改革对促进林业建设的意义和作用；三是支持农民专业合作社建设，并开展相关模式研究，促进了项目县的农民专业合作社建设，推动林业分散经营向专业化、规模化经营转变。

3 项目技术创新

3.1 技术理念创新

3.1.1 把生态修复作为项目核心技术理念

项目设计时，在充分分析现状森林生态问题的基础上，按照群落演替、边缘效应、林窗更新[1]等生态学原理，提出了纯林生态修复的总体技术思路作为项目核心技术理念。采用这一技术理念，既符合中央提出的“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，又大大增强了项目的针对性和可操作性，提高了项目实施成效。这是浙江省林业工程项目中较早提出森林生态修复技术理念并付诸实施的项目，在实施过程中，不但把生态修复作为总体技术思路，而且将其在各个技术环节中加以贯彻，形成了体现生态修复思想的各类技术措施。尽管现在看来这种理念已经普及，但在当时这种理念是比较超前的。

3.1.2 率先提出多功能人工林示范

本项目培育和经营的项目林，是以生态效益为主导的多功能人工林，即在保持林分稳定并维持林地生产力、维护生态系统完整性、充分发挥林分多种生态效益的前提下，通过人工经营，生产木材、果品、食品、饮料等多种林产品，实现人工林多种功能的协调统一。相对以往实施的以木材生产为主的、功能利用较为单一的世行造林是一个质的跨越。

3.2 技术措施创新

3.2.1 全面采用林下补植的造林方式

林下补植是指在林冠下或林窗等处补植目的树种[2]，从而调整树种结构和林分密度的造林方式。最大限度地减少了对现有林分的干扰，降低了造林成本，完善了森林的树种结构和空间结构，是低效纯林生态修复的最优技术措施，这在以前类似大型营造林工程项目中是不多见的。

3.2.2 形成近自然混交经营技术模型体系

借鉴近自然森林经营理论,对松木纯林、杉木纯林、板栗纯林、茶叶纯林四种生态问题日趋严重的现有林实施近自然生态修复。针对松、杉、板栗和茶叶四个林种设计近自然复层混交林模型并在同一项目提出实施，在浙江省尚属首次。与前期世行造林项目相比，这种经营方式和理念更加先进，将构建更加稳定的复层异龄混交林森林生态群落[3]，既符合本期项目提出的以保护生态为主的建设目标，又能为国内其他林业项目提供近自然经营模式示范。造林技术模型是项目设计的核心和项目实施的基础。本项目近自然混交经营技术模型体系分为三个层级，形成6 类造林技术模型，经初步统计，项目实施了23 种混交模式、59 种树种配置方式。技术模型体系示意表如表1所示。

3.2.3 创新研究无纺布覆盖幼苗造林技术

无纺布覆盖造林，首先要按照环保、易降解的原则，采购并准备合适大小和厚度的无纺布，其次在造林时先按技术要求将苗木栽植好，然后将栽植苗木根部四周的杂草、石块清除，最后将无纺布平铺于苗木根部土壤表层。使用无纺布覆盖方式造林在国内其他造林项目和以往世行项目造林中所见较少，在本期项目实施中开展无纺布覆盖造林的试验，发现这种方法可显著提高苗木栽植成活率，还能减轻造林初期的抚育投入，因此利用无纺布覆盖造林是浙江省在本期世行项目中的探索式研究和创新，这种方式也为国内造林进一步提高成活率、降低抚育成本具有重要借鉴意义。

3.2.4 选用多树种优质容器苗造林

全面推广使用优质容器苗造林，显著提高了项目造林成活率。在项目中使用乡土阔叶树35种，涉及23科31属，其中常绿树种20个、落叶树种15个。所选用的树种突出其特殊功能，以综合发挥其生态、景观和木材功能，选用的树种中，有显著景观效果的彩色树种12 个，能培育珍贵用材的珍贵树种14 个，具有防火功能的防火树种18 个。据统计，截至项目竣工日，本项目在省内营林项目中是推广使用树种最多的项目之一。

4 管理和技术创新思考

4.1 抓住机遇创新项目管理模式

近年来，世界银行对我国贷款的政策逐渐发生变化，比如项目支持的产业方向更加明确、要求更高，对项目规模和贷款额度要求有所增加，而国内在项目实施主体和承贷主体的要求更加严格，这些变化对世行项目的申报和管理都提出了更高的要求，也给世行项目提供了管理创新的机遇。项目申报部门应进一步加强与世界银行方面的磋商，研究出切实可行的项目运行和管理模式。

表1 技术模型体系示意表

4.2 创造条件推进项目技术创新

技术创新是项目实施过程的亮点，是世行项目能否为其他项目提供示范的重要条件。无论是推广先进技术，还是开发先进技术，都应在项目实施过程中同步开展技术研究。世行项目建设期限一般6年左右，在6年时间内实现某种技术的创新是难以完成的任务，因此今后应落实项目后续管理资金，延长项目管理期限，为项目后续技术研究提供充足的时间和费用，为技术创新创造条件。当前，林业在新品种选育、多功能经营模式、针阔混交林混交模式等技术方面还有很大的研究空间，应充分利用世行项目优势，吸引国外先进技术，开展多方面的技术研究，尽快在我国林业技术各方面实现突破创新，为森林资源质量精准提升和林业可持续发展提供技术支撑。

只有技术创新没有制度创新，就会使技术创新出现“闭锁”效应，只有制度创新没有技术创新，则会使制度创新最终成为“无米之炊”。著名技术创新理论家克里斯托弗·弗里曼和理查德·纳尔逊都认为，“国家创新系统是一组制度，因此，制度的设定和功能是决定创新系统效率的关键”。加快林业创新，必须以改革为动力，以制度创新为突破口，以技术创新为抓手，构建浙江省林业创新体系。