新公共行政学之行政价值的复归

陈腾达

内容摘要 第二次世界大战后面对复杂多变的局势，传统的公共行政学理论不断遭受着批评和质疑，公共行政学陷入学科危机之中。区别于传统公共行政效率至上观念，新公共行政學派认为社会公平才是政府追求的根本价值。新公共行政学派从理论和现实两个维度出发，对公共行政学进行重新思考，探寻政府的真正价值，并渴望寻求建立新的公共行政发展模式。文章从新公共行政学出现的理论背景和现实需要角度出发，梳理了其产生和发展过程，分析了新公共行政学派理论思想，探寻了行政价值复归的合理性，并浅析了对我国的现实影响。

关键词 新公共行政 价值复归 社会公平

1 新公共行政理论产生的背景

1.1 学术争论

众所周知，公共行政学思想起源于欧洲，之后在美国得到了继承和发扬，正如威尔逊所说，“这是一门外来的学科”。1887年，威尔逊发表《行政（学）之研究》一文，这篇文章被誉为公共行政学的开篇之作，其中明确提出了政治行政二分的理论思想，标志着传统公共行政学的诞生。进入20世纪以后，由泰勒创立的科学管理理论和马克斯·韦伯创设的理想的官僚制共同构成了传统公共行政学的理论基础。20世纪二三十年代，以古利克和厄威克在1937年编辑出版的《行政科学论文集》为标志，传统公共行政学发展到了普遍共识的高度。

20世纪四五十年代，传统公共行政学在经过短暂的繁荣后，公共行政学基本原则和理论基础遭受到了猛烈的批评。

1946年，西蒙在《行政谚语》中指出，传统公共行政的原则都可以找到一个相对应的原则，科学的理论应该能够明确哪些是正确的，哪些是错误的，但是“行政谚语”不能明确表明正确性，同时，西蒙对政治行政二分法进行了猛烈抨击。他认为，政治活动中有决策，行政活动中同样有决策，两者很难实现真正的分离。西蒙[1]秉持逻辑实证主义的方法论，从事实与价值相分离的角度认识公共行政，在行政问题中，剥离价值因素的影响，事实问题应占主导地位，只有遵循科学研究的模式，以可验证、可证伪的假设检验具体的行政行为，才可能真正得到科学的公共行政知识。

罗伯特·达尔在《公共行政学：三个问题》中明确指出，传统公共行政学的三个问题，即公共行政学与规范价值的关系问题、公共行政学与人类行为的关系问题、公共行政学与社会环境的关系问题。这三个问题实质上是在思考公共行政学是否是一门科学，如果是，那么科学是否要考虑价值和人性的因素。在大量的研究之后，达尔得出结论：“没有任何一种公共行政科学是可能的，除非①规范价值的地位弄清楚了;②人在公共行政领域中的属性被更好地了解以及其行为被更多地预测;③有各种可以比较的主体，以便从中能找到各种超越国家边界和历史经验的原则和概括。”

另外，著名的“西沃之争”也是产生新公共行政学的重要原因之一。看似两者的争论来自沃尔多在1952年发表的《民主公共行政理论的发展》一文中的一个注脚，其实是两种哲学思想的激烈碰撞。沃尔多认为，公共行政学的研究不能将价值思想抛弃在关注范围之外，而且应该将价值作为学科的核心，抛开价值而运用逻辑实证主义方法建立公共行政学是不能想象的。沃尔多说：“将效率看做行政‘科学的中心概念……这种看法是在破坏美国社会的根基。”而西蒙在逻辑实证主义的指导下，强调事实与价值的分离，将公共行政学发展成一门真正的“行政科学”。其认为沃尔多的主张有明显的政治理论立场，观点一样不够严谨。两人关于公共行政学科的基本问题和两条不同的研究路径的争论逐渐形成了著名的“西沃之争”，深刻影响了公共行政学半个多世纪以来的发展[2]。

西蒙、达尔和沃尔多对传统公共行政学的批判和争论成为新公共行政学的先声。

1.2 二战之后美国的现实变化

1.2.1 种族问题和民权运动

自新航路开辟以来，几百年的奴隶贸易给美国黑人带来了无情的蹂躏和沉重的枷锁，尽管《独立宣言》中明确指出“人人生而平等”，实际上的不平等随处可见，黑人在各个领域都在忍受着歧视和压迫，林肯总统签署《解放黑人奴隶宣言》之后，情况稍有改观，但是1896年的“种族隔离”法案通过之后，种族隔离制度成了新的枷锁。

二战后，美国经济持续繁荣，但是却没有给黑人带来更多的福利，黑人在政治参与、经济收入、社会地位等各方面受到了严格限制，与白人的生活状况差距不断加大，方方面面的矛盾激化着所有人之间的矛盾。20世纪60年代，美国游行示威风起云涌，仅1963年5月下旬到8月初，美国各地的游行活动达1000次左右。同年8月，马丁·路德金在林肯纪念堂前发表的演讲将民权运动推向高潮，之后，美国国会通过了相关法律，保障了黑人政治参与的合法权利，并且使其他多个领域的黑人权利得到了保障。之后，美国民权运动进一步发展，产生了巨大的社会影响，并获得了广泛关注。

1.2.2 越战与反战

二战结束后，随着新的世界格局和体系的建立，美苏两个超级大国争夺霸主地位的意向越来越明显，两大集团秉持着“冷战”思维，在各个地区和领域展开激烈争夺，东南亚地区也不例外。20世纪60年代初，东南亚局势的不确定性严重增加了美国肯尼迪政府的担忧。从1961年开始，美国开始参与到越南战争中，截至1968年，美国派往越南的军队已经超过54万人，军费开支的急剧增长和伤亡人数的增加，导致美国国内的反战情绪不断高涨，反战游行示威此起彼伏，仅1968年半年就发生了200多起游行示威活动。迫于内外压力，20世纪70年代初，美国从越南全面撤军。

1.2.3 贫富差距问题

收入差距拉大，贫富两级分化，这也是美国战后面临的现实问题。二战后到20世纪70年代初期，美国经济发展迅猛，美国人民享受着世界上最优质的资源，人民生活水平位居世界前列，但是充足的物质条件并没有消除贫穷，仍有大量民众生活在温饱线边缘甚至以下，贫穷问题不仅涉及黑人，而且也涉及许多白人的生活。不少学者关注并研究了这些问题，如约翰·加尔布雷斯和迈克尔·哈林顿均看到了美国这一现实问题，从不同侧面进行了分析，表达了深深的担忧。这一问题持续到今天仍然被许多学者关注，两级分化的问题始终没有得到根治。

综上，新公共行政的出现是公共行政学发展的必然趋势。一方面，公共行政学产生的根基来源于以技术理性为特征的现代性，同时兼着人文社科的价值关怀，两者同时存在且不可調和的矛盾地位造成了学科自成立之初就一定会在技术理性和价值判断之间来回摇摆。传统公共行政时期过于重视技术理性，将效率作为公共行政的核心造成了价值的缺失和偏向，西蒙、达尔和沃尔多等学者的激烈争论就是对学科危机的的深度思考，新公共行政呼之欲出。另一方面，二战后美国持续存在的动荡，包括种族问题和民权运动、越南战争、贫穷问题及水门事件等，不断牵动着人们脆弱敏感的神经，人们生活在绝望的边缘，政府的公信力不断下降，但是传统公共行政的理论应对不了复杂多变的内外形势，政府急切需要能够应对棘手的现实问题的公共行政理论，而新公共行政就是完成这一壮举的伟大尝试。

2 新公共行政理论的内容

1967年，沃尔多有感于社会现实的动荡不安和公共行政学应对危机的无力，认为传统的公共行政已经不适合当下的社会需要，主张召开学术会议，开启新的公共行政时代。1968年，在雪城大学召开的明诺布鲁克会议标志着新公共行政学的兴起，之后每20年举办一次，尽管每次的研究主题有很大差异，但是基本上都在朝着新公共行政学者偏爱的方向前进[3]。

2.1 公共精神的复归

20世纪早期，古德诺提出“政治是国家意志的表达，行政是对国家意志的执行”的观点，传统的公共行政学专注于建立高效稳固的科层制很大的原因在于，行政学家认为现代意义上的民主制度已经建立且趋于完善，国家运行过程中出现的问题在于决策的无法落实和执行的低效率，因此传统公共行政学家专注于提高行政效率也就不足为奇了。

但是长期以来，由于受到实证主义的影响，传统公共行政将价值和事实相分离，秉持着价值中立的观点，关注的重点始终在技术理性和工具理性上面，而忽视了目的的合理性。正如西蒙所说的，上级的工作手段成了下级的工作目的，导致政府目的的严重偏失。沃尔多认为，公共行政学从出现的那一天起，就是以人民的意愿为行为动力的，因此所有的行为必须是维护人民切身利益的，但是现在的公共行政却将提升效率作为行动指南，严重忽视了政府的公共性。同时，传统的公共行政过于关注私人管理的技巧，将这些技巧应用于公共行政领域，尽管这些技巧对提升效率，增加物质财富和改善生活水平等方面起到了巨大作用，但是过度应用私人领域的技巧导致了公共行政对社会公众需求的忽视，造成了公共精神的严重缺失。

弗雷德里克森在《公共行政的精神》中指出：“多元主义认为公共是利益集团，公共选择学派认为公共是理性选择者，立法者认为公共是代表者，服务提供者的观点认为公共是顾客，还有一种观点认为公共是公民。”而弗雷德雷克森认为，这些都不应该是公共行政所指的公共，尽管在书中并未明确何为公共，但是他指出了公共必须具备的四个特点：一是公共必须建立在宪法基础之上，二是公共必须具有品德高尚的公民，三是对集体和非集体的公共的回应，四是乐善好施与爱心。如果政府不能从其存在的源点思考前行的方向，那必然会导致解决问题的同时产生新的棘手问题。因此，公共行政必须重新关注公共精神，不能用私人管理遵循的技术理性、工具理性的价值取向来代替公共行政的公共精神的价值取向，不能仅仅关注“实然”的部分，也更要注重“应然”的部分，如此才能不断实现政府价值的复归。

2.2 社会公平被置于首要地位

传统公共行政过度重视效率的倾向是新公共行政理论批判的一个重点，与效率相对应，新公共行政学者认为社会公平更为重要。新公共行政学派认为，效率不应该成为公共行政唯一的目标和价值追求，还应该将其他价值纳入公共行政的目标体系和价值体系中来。

弗雷德里克森在《新公共行政学》一书中指出：“实用的或传统的公共行政学试图回答以下两个问题中的一个，一个是我们怎样才能利用现有的资源提供更多或更好的服务效率，另一个是我们怎样利用更少的资金来保持我们的服务水平（经济），新公共行政加入了这样一个问题：这种服务是否增加了社会公平？”

新公共行政学派吸纳了罗尔斯在《正义论》中关于“公平的正义”思想，认为公平不仅仅是规则的公平、法律的公平，更要做到结果的公平，不能因为出身、地位、财富等方面的不同，导致发展机会的严重不同。

通过对社会公平价值的呼唤，逐渐在社会上形成一股从工具理性向价值理性转换的思潮，深刻地影响着公共行政近几十年的发展。尽管新公共行政学派将社会公平作为公共行政的核心价值，但是却不能完全否认效率的存在意义。没有效率，贫穷的公平是无意义的;没有公平，再高的效率也会造成资源的浪费。因此，如何处理好公平和效率之间的关系，仍然困扰着当今的公共行政学界乃至全球各国政府，登哈特夫妇的新公共服务理论在这方面的工作取得了较为广泛的认可，民主行政必定是今后发展的方向。

2.3 广泛的公众参与

公众的广泛政治参与也是新公共行政学派关注的焦点之一。20世纪60年代，声势浩大的民权运动、反战运动，以及70年代初的水门事件，都使政府的公信力不断降低，政府存在的合法性受到了巨大挑战，公众和政府意愿的对立倾向愈发明显。公众没有广泛的参政渠道，更多的是依赖于游行示威，显然这种方式是被动的、缓慢的，政府通常不会给予理睬，除非到了紧迫的时刻。政府和公众之间关系的紧张和对话的无效性，导致行政学者必须关注公众的政治参与问题。

弗雷德里克森通过对古雅典、古罗马、古埃及及现代美国关于公民精神和行政权力的组合模式的分析，认为古罗马的模式是最优质的，而当代美国的模式是最无力的，古罗马的公众有着极高的政治参与热情，同时行政机构和官员有着强烈的责任感。公众和政府积极有效的互动和配合，使社会呈现出稳定、活跃、趋向完美的特点。而美国行政机构的僵化，以及政府官员的冷漠，造成了政府的合法性危机问题。为了重拾公众对政府的信心，新公共行政学派认为，通过积极广泛的公众政治参与可以形成政府和公众之间的良性互动，从而克服传统官僚制的僵化问题。

康特妮、马克·霍哲和张梦中指出：“它（新公共行政）寻求增加在组织机构事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与，这种参与通过新公共行政的联合模型和冲突模型来实现。”对于公众政治参与的呼唤是新公共行政理论的重要组成部分，它不仅来源于美国的时代背景，也同样来源于对传统公共行政思想的批判，对政府决策的科学性和政府回应的有效性均起到了显著的作用。

2.4 建设回应性的政府

政府的回应性必须做到对公众政治参与的认可和尊重。传统公共行政时期，政府职能侧重于政治统治，政府行为就是对政治决策的高效执行和落实，而政治决策体现着选民的价值追求和选民的利益。因此，在传统公共行政时期，政府的回应性理论上就是对选民（即公众）的回应，但是如果政治决策不能表达民意，这一回应模式便会失败。二战之后，美国政府在对公众的回应力不断降低的原因中，很大程度上在于政党政治的利益与公众利益割裂，形成了仅仅代表某一或者某些利益集团的利益运行方式。这一问题不断显现的表象就是20世纪60年代的民权运动、反战运动和70年代初的水门事件。针对这些问题，新公共行政学派认为，传统的“官僚制”模式的回应性已经不合时宜，必须重塑政府的回应能力。

20世纪60年代的各种游行示威活动既是对不满情绪的发泄，也表明了政府和公众之间沟通渠道的断裂，公众只能运用被动的参与方式表达公众诉求。弗雷德里克森认为，政府必须允许和尊重公众的广泛政治参与，不断培养公民的公共精神，公众的事情就是自己的事情，积极表达合理诉求，在整個社会中形成强大的公共积极参政的现象。因此，政府必须倾听民意，扩大公众参与的途径，及时了解公众的需求和心态变化，为政府有效决策和应对时代变化做好准备。

政府的回应性必须改革僵化的官僚体制。传统的公共行政学强调，要发展和加强那些被设计出来处理社会问题的体制或制度，然而它却脱离问题来看待体制。新公共行政学企图重新把焦点集中在问题上，并考虑处理问题的可能替代体制途径，寻求改革现有的体制和发展出新的、更灵活的体制。传统的官僚体制的不断僵化难以回应时代问题，从前期调研、决策的生成到执行机构的落实，传统的官僚体制存在着信息处理的滞后性、决策的缓慢性、执行的机械性、效果的模糊性等弊端，导致公众的渴望变成奢望，严重影响了政府的形象和公信力。因此，新公共行政学派认为，政府要不断分权，将行政体制建设得更具有活性，提高公众的参与热度，通过权力的下放来实现决策的及时性、有效性，将问题解决在事前和事中，而非被动地回应。

3 新公共行政对我国的影响

改革开放以后，国家中心转向经济建设上来，政府的公共性逐步显现，这一时期重点关注效率问题，大力发展生产力，以及解决人民群众急需的物质文化需求。进入21世纪以来，随着生产力的大幅提高，人民财富不断增加，社会贫富差距问题不断显现，对于社会公平的关注度不断提升，社会主要矛盾发生了根本性变化。

改革前期是通过提升效率来创造更多的物质财富，现如今，财富的极大丰富就需要更加关注社会公平。政府行政从关注“GDP”到关注百姓民生，精准扶贫、兜底保障等措施均体现了政府行政价值观念的转向，这些政府行为无不在吸收着新公共行政理论的合理内核。管理思想逐渐从工具理性转向价值理性，从注重效率到关注公平，从实证主义发展到后逻辑实证主义，这些均是政府行政价值的转换的体现。政府未来的行政必然是更加关注价值理性的行政，公平正义、公共精神、社会公众参与的思想会更加深入我国政府的行政之中。

【参考文献】

[1]Simon H A.The proverbs of administration.Public Administration Review，1946，6（1）：53- 67.

[2]何艳玲.公共行政学史[M].北京：人民大学出版社，2018.

[3]宋敏.新公共行政学研究[D].济南：山东大学，2010.