揭榜挂帅：从理论阐释到实践方案的探索

陈劲 朱子钦

摘 要：新型国际关系和疫情危机对掌握关键核心技术提出了更高的要求。建立和完善新型举国体制、善用揭榜挂帅机制激发全社会创新活力，是突破我国关键核心技术的创造性选择和科技创新的制度新安排。研究立足中国实际，对包括共享经济、开放创新、公共创新等新业态、新模式的时代背景下的机遇和问题进行分析，阐释揭榜挂帅机制的内涵和意义，并探索科学运用揭榜挂帅机制实现科技资源优化、科技创新效能提升的实践案例，以期在科技创新战略、制度和创新要素运用等方面提供实践和政策借鉴。

关键词：揭榜挂帅;关键核心技术;开放创新;公共创新;系统架构

中图分类号：F124.3    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2020）4-1-7

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2020.04.001

1 引言

2020年5月14日，中共中央政治局常委会会议指出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。习近平总书记在全国两会期间再次强调，要“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。构建双循环相互促进的新发展格局是党中央在深刻分析国内外发展大势的基础上运用底线思维做出的重大战略部署，对于长时间稳定应对外部环境变化，发展更高层次的开放型经济具有深远意义，也对基于自主创新的关键核心技术突破和面向全球的开放协同提出了更高要求。

创新是引领发展的第一动力。进一步落实创新驱动发展战略、早日成为世界科技强国，是我国平稳面对世界百年未有之大变局的必然要求。如何进一步推进科技体制机制改革，更加充分地发挥我国工业体系完备、国内市场庞大、创新潜力巨大等优势，不断提高科技创新的引领和支撑能力，为我国产业安全发展和经济平稳增长保驾护航，有效对冲日益增长的国际风险，成了一个亟须解决的重要问题。在2016年4月19日召开的网络安全和信息化工作座谈会上，习近平总书记指出：“要在科研投入上集中力量办大事、积极推动核心技术成果转化，推动强强联合、协同攻关，探索组建产学研用联盟。可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。”2020年的政府工作报告明确提出“实行重点项目攻关‘揭榜挂帅，谁能干就让谁干”。揭榜挂帅机制的提出为我国围绕关键核心技术集中攻关和突破“卡脖子”问题建立一套选贤任能、让能者脱颖而出的体制机制提供了根本遵循。

为了更好地回答揭榜挂帅机制的理论意义与实践价值，本文立足中国实际，首先对包括共享经济[1]、开放创新[2]、公共创新[3-4]等新业态、新模式时代背景下的机遇和问题进行分析，阐释揭榜挂帅机制的内涵和意义。在理论阐释的基础上，进一步探索科学运用揭榜挂帅机制实现科技资源优化、科技创新效能提升、激发全社会创新活力、突破关键核心技术的实践案例，以期在科技创新战略、制度和创新要素运用等方面提供实践和政策借鉴。

2 理论阐释

2.1 坚持关键核心技术的自主可控

新冠肺炎疫情的持续蔓延为大变局时代的国际环境注入了更大的变量，也很好地起到了“照妖镜”的作用。从中国2003年的SARS傳染疾病到2020年的新冠肺炎传染疾病，两次危机警醒我们要放弃一切不切实际的幻想，进一步关注高危扩散性传染疾病的防治，更加重视完善疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。要坚持立足战略转型、立足核心能力的完整建立、立足核心技术的充分占有，坚定不移走从自主研发到自主创新[5]、从自主创新到自主可控的发展道路，确保我国的生物安全，为人民生命健康、社会大局稳定、国家安全发展提供坚实的科技保障[6-7]。

疫情出现以来，在党中央的坚强领导下，我国坚持全国一盘棋，调动各方面资源，充分发挥集中力量办大事的显著优势，以高强度的科技投入，迅速整合国家重点科研体系，合理布局科研力量，组织跨学科、跨领域的科研团队，深化科研、临床、防控一线的相互协作，大力开展协同创新，形成了推进自主创新的强大合力。在疫苗研制、病毒检疫、药物研发、医疗仪器等关键核心技术方面快速实现了自主可控，甚至赢得了疫苗研制多点开花的可喜局面。这一系列举措和成效体现了揭榜挂帅机制以重大需求为引导、以选贤任能聚天下英才而用之为根本特征、以解决问题成效为衡量标准的基本雏形和核心精髓，展现出了揭榜挂帅机制的巨大潜力。

2.2 封闭式关键核心技术研发的问题

2020年是决胜全面小康、决战脱贫攻坚的收官之年，如何在疫情防空常态化的前提下实现经济的稳定增长以及推动经济高质量发展，是我国经济发展面临的关键议题。面对突发事件，静态和均衡的经济思想难以有效指导我国的经济发展，我们应从动态、非均衡的经济理论中汲取智慧。在众多的国内外经济学家中，熊彼特无疑是动态、非均衡经济理论的典型人物。历史证明，凯恩斯“治疗”“大萧条”的奇思妙策于岁月实践中累积的负效应逐渐显现，但其自身又无法克服，而熊彼特关于经济危机的阐释具有更加深刻的洞见力，其学说的学术解释力历久弥新。熊彼特在保持对新古典主义的清醒认识，延续奥地利学派的知识传统的基础上，难能可贵地提出了一个国家经济增长的核心是创新，即企业家不断地对生产要素的新组合而形成的“创造性变革”，这种企业家“不间断的创新行为”就是应对危机的根本对策[8]。

因此，若想更好地应对危机，需要进一步发挥市场调节和企业主体作用，统筹推进应急管理体系建设和经济社会发展，鼓励企业家的原始创新创业动力，充分激发他们的梦想和意志、对利润的热情以及创造的喜悦。所有真正的企业家们都是新事业的开拓者，各级政府要进一步尊重企业家的才能，有效发挥他们在应对危机方面的主观能动性，进一步完善区域创新创业的环境，让具有爱国主义情怀、持续创新精神、强大社会责任感的企业家脱颖而出，积极探索生产自救、经营转型、效益提升的有效方式，实现基于韧性的逆势增长。

然而，熊彼特理论也有其不足之处，那就是将生产者理解为创新的唯一主体。生产者创新模式的流行导致了一系列的后果，生产者视角所代表的封闭垄断式的创新，不仅研发周期长、成本高，而且失败率极高，极大地限制了诺贝尔经济学奖得主菲尔普斯所强调的“创新活动的广度”，抑制了创新能带来的社会活力和发展动力，使创新这项重要的人类活动在现实中成效低下。

麻省理工学院的冯·希伯尔教授于1988年提出的民主化创新和用户创新理论[9]，超越了“少数精英企业家是创新源泉”的单一封闭模式，鲜明地提出企业外部的用户可能成为创新源泉。虽然企业的内部研发部門都是由行业专家和精英组成，但是他们依然需要广泛地获取组织边界之外散布在不同大脑当中的隐性知识，这就极大推进了创新民主化思潮的发展。以冯·希伯尔为代表的后熊彼特主义的核心要义是，必须把对创新主体的定义从生产者及其周边群体扩展到广泛的社会群体，关注通过开放合作而形成由社群组织起来的群众或者用户自由创新的新型创新活动，从而激发全社会创新的活力，实现经济发展和社会福利创造的同步实现[10]。

2.3 用户创新和开放创新是大势所趋

后熊彼特主义的核心思想是重视用户的创新活动。例如，中国在长期的文明进化中提炼出许多宝贵的来自民间的中医药智慧就是用户创新的极佳案例，中西医结合为我国这次的疫情控制做出了突出贡献。在冯·希伯尔的研究启发下，加州大学伯克利分校的亨利·切丝布鲁夫教授提出了开放式创新的概念和创新范式[2]。开放式创新强调企业同时利用内部和外部的创新资源实现技术创新过程，形成要素资源相互补充的企业创新生态系统[11]。通过在创新链的各个阶段与多元合作伙伴的多角度动态合作，企业内部技术的商业化可以通过内部和外部途径共同实现。企业可以通过开放式创新打破创新边界，同时汇聚来源于企业内部或外部创新思想。这些创新思想在研究或发展的过程中会通过知识的流动、人员的流动或专利权转让扩散到企业外部，有些与企业当前经营业务不匹配的研究项目可能会在新的场景和市场中被挖掘出巨大价值，进而可能通过外部途径使之商业化。在制度环境完善等条件的保障下，企业将有动力通过许可协议、短期合伙和其他安排分享其知识财产，并且能够在其他公司利用这些技术的过程中实现自身利益。

国际上已经有许多开放式创新的成功先例，帮助很多著名企业取得了持续的竞争优势[8]。宝洁公司通过“联系与开发”的全新创新模式与世界各地的组织合作，向全球搜寻技术创新来源，通过与公司外部的连接获得了35%的创新思想。世界领先的制药企业默克公司，过去相当长一段时期内只重视内部研发投资，但自2000年起开启了开放创新之路，正是因为深刻认识到了“在全世界的生物医学研究中，默克只占了1%，为了利用另外的99%，我们必须积极地与大学、研究机构和世界各地的企业联系，以便把最好的技术和最有发展前途的新产品引入默克”。作为全球领先的家电企业，海尔集团秉承锐意进取的企业文化，不拘泥于传统家电行业的产品创新与服务形式，与时俱进地拓展业务新领域，创立了海尔开放创新平台HOPE（Haier Open Partnership Ecosystem），积极进行互联网转型，为海尔内部员工、外部合作方、资源提供方及平台的每位用户构建了遍布全球的创新生态圈，让所有人都能够通过开放式创新平台来创新、创业，贡献自己的价值，同时分享到应有的利益。这些茁壮成长的开放式创新平台，正在逐渐改变传统的产业结构，打破不同行业间的边界约束和知识壁垒，利用市场机制在更大范围激发创新创造的活力，让能者脱颖而出，将更多创新主体的潜力挖掘出来，让技术研发的创新、创业过程变得更智慧、简单和高效。

2.4 揭榜挂帅是用户创新和开放创新的主流机制

揭榜挂帅是实现用户创新和开放创新的主流机制。“榜”就是企业或社会的客观需求，通过张榜，提高了科技创新的针对性、精确性和时效性，实现了通过需求倒逼科技创新，“帅”就是组织内外能够解决问题或者突破核心技术的关键人才，体现了新的选才思想。

揭榜挂帅，关键是解决了信息不对称问题，将以往只能由某些具备特定资质单位完成的科研项目在组织更大范围内公布，让更多掌握核心技术和具备相应研究能力的单位和个人（用户）获取公平竞争的机会。揭榜挂帅，可以实现研究课题的公开竞标，以市场“赛马机制”选取或整合最好的标的及方案，交由不同的团队独立或联合攻关，实现创新价值最大化。揭榜挂帅可以更开放的视野、更广阔的胸怀，激发全球、全社会、全员创新创业的能动性，调动最有智慧、最有能力的人的积极性，加快关键核心技术的突破。

2018年11月14日，工信部发布《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》[12]，吹响了揭榜挂帅机制实践落地的号角。工信部计划征集并遴选一批掌握关键核心技术、具备较强创新能力的单位集中攻关，重点突破一批技术先进、性能优秀、应用效果好的人工智能标志性产品、平台和服务，树立领域标杆企业，培育创新发展的主力军。在抗击疫情方面，工信部进一步开展“揭榜挂帅”工作并发挥了重要作用。依图科技开发的“胸部CT新冠肺炎智能评价系统”能针对新场景快速行动，使得团队能充分挖掘有限数据中包含的海量信息，让“小样本”成为“大数据”。旷视、商汤、大华等“挂帅”企业，也利用人工智能深度学习、图像识别等技术赋能红外热像仪，通过全景拼接、目标检测、目标跟踪、目标识别等功能，实现快速测温，大幅提高测温效率和异常体温者检出的准确率[13]。

因此，正如沃顿商学院的克里斯蒂安·特尔维施和卡尔·尤里奇两位教授在著作《创新竞赛：创造与选择最佳机遇》[14]中所提到的，创新因其能带来巨大的价值回报而让企业孜孜以求，但它又以其高度的不确定性让企业困惑。类似体育竞技，“创新竞赛”能够过滤和淘汰大量低水平的创新方案，筛选出最有前途的创新方案，为企业搭建一个开放透明的创新竞赛平台，能够发挥推动企业走向高质量发展的重要作用。揭榜挂帅，就是我国坚持发挥好市场在资源配置中的主导作用，同时发挥好政府的统筹组织、指导协调等职能的有效的“创新竞赛”，必将对我国科技创新工作带来深远的影响。

2.5 用好揭榜掛帅机制的政策保障

揭榜挂帅机制具有较强的创新性与探索性，需要从顶层设计、体系构建、制度及政策保障等方面加快配套和细化工作。

一是坚持以开放的视野指导揭榜挂帅工作。核心技术的突破与创新成为实现创新驱动发展与提升国家竞争优势的关键，也是全球科技竞争的关键。在坚持自主创新战略的过程中，要高度重视以全球视野进行创新资源的吸收和运用。用户创新、开放创新是世界科技创新的新范式，基于用户创新和开放创新的揭榜挂帅机制将克服封闭式创新的不足，大大减少研发成本，提高创新效率。

二是强化以融合创新的思想从事揭榜挂帅工作。融合创新，将在传统的产学研基础上，强化大中小企业、国有企业和民营企业的协同创新。这意味着企业应将创新的课题更多地开放给各大专院校的师生，实现科技创新的企业和高校双引擎驱动。例如，清华大学近年深入参与航空发动机项目，就是突破航发技术的产学合作新探索。同时，我国应进一步加强引导民营中小企业参与核心技术、颠覆性技术创新的力度。美国和以色列的中小企业素以致力于技术领先、敢于超越在位的成熟企业的发展模式为特色，为此，进一步扶持拥有核心技术的中小企业，也将成为创新政策的新重点。

三是基于人本的思想推进揭榜挂帅工作。人才是推进“揭榜挂帅”的主体，主体不活，创新便成了“无源之水”。一是要深化科技体制机制的改革与创新，给予广大科技工作者更多研发自主权和科研成果支配权，充分发挥我国科技人力资源充沛的独特优势。二是积极发挥劳动群众在创新中主人公地位的优势。各级基层党委要积极通过发挥员工创新的“带头、带动”作用，营造创新氛围，培育创新文化，明确挂帅推进、奖励考评新机制，促进创新成果数量、质量的突破，让每一个有志成才的人都有创新空间，形成人人皆可创新、人人尽展其才的创新氛围，实现企业和员工的共同发展。三是深化人事制度改革，充分研究“零工经济”时代鼓励创新者开展科技创新的体制，设计相关有利于自由创客从事科技创新的利益分享机制和收入税收减免政策等，积极迈入共享人力资本的新时代。

3 实践方案

管理理论和治理体系需要落地为管理信息系统才能切实发挥作用，实现治理目标。本节采用“从需求分析到系统开发”等认知方法论[15]，梳理出技术可落地的管理系统及其子系统的模块开发框架，并开展相应的管理系统架构设计[16-17]（如图1所示）。

揭榜挂帅机制的流程逻辑和管理系统可作如下设计：制定揭榜挂帅的管理条例，明确和规范揭榜挂帅团队、开放式创新中控平台、公共创新平台、能源等各类创新要素管理平台、战略规划与资质认证系统、风险评估系统、区块链系统等的职权范围，同时对创新过程进行外部监督;揭榜团队向战略规划与资质认证系统提交科技创新项目的研究申请和计划;公共创新平台在战略规划与资质认证系统的委托下调查、统计和分析人民群众对科技创新活动和产品的接受度及解决方案建议，并通过激励平台给予参与人员有效的激励;风险评估系统一方面根据公共创新平台提供的数据信息以及社会和自然科学知识，运用现代数学和统计学方法，分析和评估科技创新活动和产品对环境、伦理、社会和安全等方面造成的影响与风险，另一方面以自然资源承受极限、生态环境承受极限、社会伦理承受极限和人类生存承受极限为指标，评估和列出应当禁止的科技创新活动和产品，并将两方面的评估结果传送至战略规划与资质认证系统;战略规划与资质认证系统根据评估结果制定发展规划，并授权揭榜团队开展科技创新活动和产品生产活动;能源系统、材料设备系统、资金系统等创新要素管理系统基于科学评估为创新活动灵活提供所需资源;区块链系统对开放创新、公共创新的管理和开展过程以及创新要素的调配等过程进行全天候、全覆盖记录，防止非法操作和数据篡改，为激励和溯源提供技术支撑;其他具体细节请参看相关专利文件[17-19]。

4 结论与展望

本文以习近平总书记关于构建国内国际双循环和运用揭榜挂帅机制的系列重要讲话精神为指引，从理论阐释和实践方案两方面开展了系统性研究，以期为揭榜挂帅机制的建立和实施提供理论、实践与政策借鉴。

从理论角度看，揭榜挂帅机制既包含了用户创新、开放创新、公共创新等前沿创新范式在整合企业外部资源方面的核心优势与精华，又能够充分发挥中国特色社会主义新型举国体制集中力量办大事的制度法宝，是一种具有转型和超越意义的创新机制，在不断实践和完善的过程中必将释放出更多的理论意义和价值，可以不断扩展和丰富其内涵;从实践方面看，目前我国对于揭榜挂帅机制的实践探索还没有扩展到更大范围的管理部门和科研主体，今后还需要进一步从顶层设计、体系构建和制度保障方面开展系统性的补充完善工作。本文为揭榜挂帅机制提供了一个初步的流程逻辑和管理系统架构，未来还需要面向不同的管理层次、技术层面和新兴科技领域开展普适性与概化性的研究。

常言道，“高手在民间”。揭榜挂帅机制使得我国今后在重大科研项目、技术攻关上有了更开放的视野，更能激发全体人民从事科技创新的能动性，是科技体制机制创新的重要突破。面对新形势，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党对科技工作的全面领导，以建设创新型国家、世界科技强国为目标，充分利用竞争性的科技创新，努力实现关键核心技术的快速突破，为维护我国产业安全发展和经济平稳增长以及建设社会主义现代化强国做出必要的贡献。

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Enlisting and Leading： from Theoretical Interpretation to the Exploration of Practical Scheme

Chen Jin1，2，Zhu Ziqin1，2

（1.School of Economics and Management， Tsinghua University， Beijing 100084;

2.Research Center for Technological Innovation， Tsinghua University， Beijing 100084）

Abstract： New international relations and epidemic crisis have put forward higher requirements for mastering key core technologies. Establishing and improving the new national system， making good use of the mechanism of Enlisting and Leading to stimulate the innovation vitality of the whole society， are creative choices and new institutional arrangements of scientific and technological innovation to breaking through the core and key technologies. Based on China's reality， the research analyzes the opportunities and problems under the background of new formats and modes including sharing economy， open innovation， common innovation， etc.， explains the connotation and significance of the mechanism of Enlisting and Leading， and explores the practical cases of using the mechanism of Enlisting and Leading to realize scientific and technological resources optimization and scientific and technological innovation efficiency improvement， so as to provide practice and policy reference in the aspects of science and technology innovation strategy， system and innovation elements management.

Key words： Enlisting and Leading; Key Core Technologies; Open Innovation; Common Innovation; System Architecture