疫情和生态安全背景下实施休耕的可行性研究

刘磊

摘 要：当前，我国在严守永久基本农田保护红线的基础上，更加注重耕地质量的提升。长期以来，对耕地的过度利用，也造成了一定的生态环境问题。该文分析了我国耕地流转、休耕后劳动力转移以及合村并居政策，分析了当前存在的农户对休耕认知程度低，农业机械和劳动力闲置，补偿标准不合理，缺乏有效监管等问题，提出了加强政策宣传、走出去和引进来、制定差别化的休耕补偿、加强监管力度等对策建议，以期通过休耕实现耕地的绿色可持续发展。

關键词：休耕;流转;耕地保护;生态安全

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）13-0124-03

Abstract： On the basis of strictly abiding by the red line of permanent basic farmland protection， we should pay more attention to the improvement of the quality of cultivated land. At the same time， China's long-term overuse of cultivated land has also caused certain ecological and environmental problems. Based on the analysis of the transfer rate of cultivated land， the transfer of labor force after fallow and the current policy of combining villages and residences， this paper puts forward that a larger scale fallow needs to be combined with the transfer of cultivated land， and gives examples of fallow after the transfer of cultivated land. After further analysis， it is found that there are some problems such as farmers' low awareness of fallow， farmers' idle agricultural machinery and labor force， unreasonable compensation standards， lack of effective supervision， etc.， and then it puts forward some suggestions such as strengthening policy propaganda， going out and introducing， making differential fallow compensation， strengthening supervision and so on， in order to realize the green and sustainable development of cultivated land through fallow.

Key words： Fallow; The circulation;Cultivated land protection; Ecological safety

1 引言

随着我国城镇化建设的持续推进，城镇边界不断向外扩张，侵占了大量的优质耕地，同时农村中的大多数青壮年进城务工，造成了耕地撂荒等问题。而正在耕种的土地由于不合理的施肥、使用农药、过度利用等行为，造成了耕地盐碱化严重、污染加重和土壤退化、水土流失等问题，从而制约了我国农业的可持续发展。同时，农业生产结构也亟须优化，当前粮食产业深层次的矛盾由总量供给不足转变为粮食阶段性供给过剩与供给不足共存的结构性矛盾[1]。例如，玉米库存高，但大豆产量却严重不足，大豆进口量在2015年时达到81690000t，是国内生产量的6.8倍，而玉米的产量高达224580000t，库存消费比达到了172.35%。基于以上因素，我国于2016年开始实施休耕政策，主要包括轮作和休耕2种方式。

政策推行初始，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点。随着政策的不断深入，十九大报告中再次提出扩大轮作休耕试点，健全耕地休养生息制度。根据农业农村部《2020年种植业工作要点》，2020年我国将实施轮作休耕试点面积在2000000hm2以上，以轮作为主、休耕为辅，扩大轮作、减少休耕。目前，学者们对休耕的研究主要集中在农户休耕的意愿研究[2]、国内外休耕试点的比较研究[3]等方面。

本文结合我国当前的现实背景、政策环境和试点地区的做法成效，提出了推进休耕制度的发展方向，分析了当前休耕制度实施过程中出现的问题，并相应提出了对策建议，对我国更大规模更高效的实现休耕有一定的借鉴意义，以加强耕地保护力度，进一步提高耕地生态环境。

2 休耕的发展方向和模式

2.1 发展方向 蔡昉研究发现，农业经营规模已成为农业生产效率提高的现实制约。本文通过对当前土地流转面积、试点地区休耕后的劳动力转移和政策环境进行分析，提出扩大休耕规模需要结合土地流转的方式来统筹推进。为提升土质，休耕使现存耕地进行统一化操作甚至使耕地连片化，为耕地的机械化规模化操作提供可能性[4]。

首先，我国大多数耕地仍处于碎片化经营状态。传统精耕细作的小农经济由于耕地分配的细碎化，即使在同一片土地上，由于农户对耕地的生产方式、管理模式和利用程度上存在差异，导致耕地质量参差不齐，这也是国家推行休耕政策的一个重要原因。根据农业农村部发布的消息，截至2018年底，确权给农户承包地98666666.67hm2，全国耕地流转面积35933333.33hm2，流转率大约为36.4%。当前实施休耕试点的载体主要是通过流转得到耕地的新型农业经营主体，因此，要想进一步扩大休耕的规模和提升耕地质量水平，那么休耕制度的顺利实施要与耕地流转协同推进。

其次，在休耕实施主体为散户的情况下，将会出现休耕农户劳动力大规模转移的行为。根据王盼等学者的调研数据，在参与休耕的1136户农户中，有744户存在劳动力转移，占休耕农户总数的65.49%，说明大多数休耕农户都会转移其剩余劳动力到城市[5]。农户外迁进城务工后，相比较于农村，其收入和生活质量相对较高，回村的激励性受到了制约，休耕结束后，耕地将面临荒废的风险。同时，农业现代化的发展趋势是规模化、产业化、机械化，耕地的适度规模经营符合当前社会发展的需要。

再次，随着合村并居政策的推进，农村人口的集聚是大势所趋。我国正在开始着手合村并居的试点工作，目前山东正在组织各方专家探讨合村并居的可行方案，这就意味着人口的集中将是农业现代化发展的必然趋势。合村并居提高了土地利用效率，为耕地的规模化经营提供了条件，而且人口的集聚将会吸引产业的转移，因此而释放出的耕地资源尤其是需要休耕的土地亟须新型农业经营主体的介入，以此更高效地推进休耕制度。

2.2 休耕模式

2.2.1 參与主体 中国大陆地区的休耕试点地区、休耕类型、休耕年限、休耕规模和补偿标准等都由政府决定[6]，而具体需要休耕的土地则要统筹考虑农户意愿、村组配合程度等进行确定[7]。针对参与休耕区域耕地的承包权与经营权未分离的情况，应充分尊重当地农户的意愿，通过基于合理的补偿标准实现耕地的流转，达到连片经营的规模化水平。

在休耕政策开展初期，由于农户思想保守，参与程度较低，进而需要政府发挥作用。因此，休耕政策顺利推行的关键在于协调好农户意愿与政府介入之间的关系。结合湖南省湘乡市和贵州省万山区进行休耕的试点经验，本文提出在休耕前由县级政府出面进行政策宣传，然后采取“农户申请、村委会汇总上报、乡镇政府审核、县农业与财政部门复核、县人民政府审批”的程序来确定休耕土地，提出休耕申请的比例应占所属村集体的80%以上[8]。通过签订协议，由村委会取得耕地的经营权，然后由县级政府进行统筹并发布招标公告，新型农业经营主体在参与竞标。新型农业经营主体取得一定区域的耕地经营权后负责休耕的管护工作，休耕后鼓励新型农业经营主体继续经营管理流转的土地，努力使适度规模经营常态化。为了避免出现新型农业经营主体中断投资而使耕地撂荒的现象，政府应联合当地农村银行和第三方基金组织建立休耕专项基金，以保证休耕工作的长效进行。

2.2.2 休耕方式 随着休耕工作的推进，当前我国休耕方式以轮作为主、休耕为辅，因地制宜实施休耕。以山东省嘉祥县为例，山东多年来一直是小麦玉米连作，这2种作物的搭配方式不仅不能形成互补效益，而且汲取了过多的土壤养分。耕地轮作试点采取的种植方式为“一主多辅”，主要是玉米与大豆轮作，与杂粮、蔬菜、薯类、油料作物等轮作为辅的轮作模式。

3 休耕过程中存在的问题

3.1 农户对休耕的认知程度低 农户缺乏了解休耕轮作政策的途径，加上传统思想的束缚，他们对休耕和流转的方式产生抵触心理，可能会认为政府通过休耕来剥夺他们的耕地。在是否参与休耕的博弈过程中，经济效益的补偿对农户的选择较为重要。由于接受的知识范围有限，他们的认知暂未达到支持耕地保护和保护生态安全的高度，难以用耕地未来生产潜力和农业可持续发展的理性视角来看待休耕工作，这是由于政府对休耕政策宣传不到位造成的。

3.2 造成劳动力和农业工具的闲置 实施休耕后，会释放出一批农村剩余劳动力，即使对休耕农户做出适当的经济补偿，但是如果不能妥善安置参与休耕后的剩余劳动力，那么他们就无法形成收入的长效增长机制，也减弱了由于人力资本提升而产生的经济效益。劳动力的闲置本身就是一种资源浪费现象，而且存在大量剩余劳动力对社会的稳定也造成了一定的威胁。另外，农户的农业工具及机械将会造成闲置浪费现象，面临设备的老化、折旧问题。

3.3 补偿标准不合理 自1982年推出《全国农村工作会议纪要》明确指出包产到户以来，耕地呈现出破碎化的经营趋势。由于各户对耕地的经营模式的不同，耕地的生产力水平和破坏程度存在差异，但目前所给予参与休耕农户的补偿金相同，即补偿金额未能按不同比例分配。根据2020年山东省农业农村厅发布的轮作休耕试点实施方案参与轮作的耕地补偿2250元/hm2，耕地的质量不同但补偿标准相同，因此存在补偿标准不合理的情况。

3.4 缺乏有效监管举措 在农户申请休耕阶段，农户或村委会可能会存在为了提高休耕补偿而过多上报休耕面积的情况。另外，在休耕过程中，管护工作是否到位是影响休耕政策效果的重要因素，在休耕政策实施过程中及时纠偏能够有效遏制政策出现偏离的现象。在休耕结束后，有效的监管数据是对休耕政策进行评价的重要指标。当前缺乏对休耕各个阶段的监管措施，势必会影响休耕政策的最终结果。

4 对策建议

4.1 加强休耕政策的宣传，提高农户休耕意识 首先，政府部门安排专业人员在固定时间段到村庄中宣传休耕知识，提高农户对休耕政策的认知度。其次，村庄中悬挂、张贴宣传休耕政策的横幅和公示牌，强化休耕政策对农民的视觉冲击力，潜移默化的影响农民的休耕认知。再次，利用好已实施休耕试点的优秀成果，将其成效制作成宣传片，向农民展示其经济成果，提高他们的参与度。最后，借助新闻媒体的力量来宣传休耕政策，制造出浓厚的休耕氛围。通过多项举措全方位、多维度的提高农户休耕意识。

4.2 “走出去和引进来”相结合，强化农户的认知观念 休耕政策不可避免地会释放出大量的农村劳动力，应采取鼓励农户走出去和助力产业引进来的方式进行安置。一方面，为了城镇化建设的需要，政府应联合当地媒体及时向休耕区域的农村公布城镇工作的需求信息，使农户及时了解到招聘信息，鼓励农户进城务工，同时要放宽非农户口的准入门槛，做到劳动力的妥善安置。另一方面，深入挖掘当地的特色产业，吸引专业化产业的入驻，如发展初级农产品加工、乡村旅游和生态采摘等项目，进一步消化农村剩余劳动力。事实上，随着社会生产力的不断发展，农业工具的类型也经历了一系列变革，从早期的铁器牛耕到现在的机械化作业，这也是现代化建设所不可逆转的趋势，政府需要强化农户的认知水平，辅以必要的经济补偿以弥补农户的损失。

4.3 制定差别化的补偿标准 固定单一的补偿标准使农户参与休耕的积极性受挫，使休耕政策难以推进。若补贴过低，农民响应国家休耕政策的程度就会降低;补贴过高，會使农户忽视一部分休耕产生的收益，自然达不到理想的政策效果。休耕的补贴应该统筹考虑耕地的生产力水平和当时的市场需求，即根据粮食产量和当时的粮食价格进行动态化补贴，既能通过休耕为耕地提质，又能及时调整农业生产结构，符合市场需求水平。

4.4 加强休耕政策全过程的监管力度 为了避免及纠正休耕政策制定、执行过程中出现的偏差，需要对休耕的各个阶段采取必要的监管措施。由参与休耕的各利益主体选派代表组成监察小组，对休耕过程进行全程监督，及时公布休耕的各项标准和实时动态信息，做到上下级信息对称。将现代化的检测手段如遥感卫星等引入到休耕的监管过程中，强化参与休耕的经营主体的专业化水平。成立专业化的处理休耕过程中产生矛盾的机构，保证休耕政策的顺利实施。

5 结语

粮食安全和生态安全事关我国农业的绿色可持续发展。自21世纪以来，我国耕地生产能力下降了2%[9]，耕地质量的保护已刻不容缓。休耕政策不仅要在休耕期限内促进土地经营权的流转和将转型发展的现代要素引入农业生产，更重要的是在休耕结束后保护和延续休耕成果，实现农业生产结构的转变，尽量避免出现产能过剩和产能不足的矛盾。

由于休耕补偿的具体公式和监管标准的具体指标和权重等尚未明确，本文仅提供了1个参考标准，今后仍要加强这方面的深化研究，促进我国农业的可持续发展。

参考文献

[1]寻舸，宋彦科，程星月.轮作休耕对我国粮食安全的影响及对策[J].农业现代化研究，2017，38（04）：681-687.

[2]刘鑫，孔祥斌，吴芳芳，等.农户休耕意愿与不同模式的补偿标准——以太行山北麓平原、黑龙港地区为例[J].水土保持研究，2019，26（05）：328-333.

[3]朱国锋，李秀成，石耀荣，等.国内外耕地轮作休耕的实践比较及政策启示[J].中国农业资源与区划，2018，39（06）：35-41，92.

[4]钟媛，张晓宁 .休耕政策存在的问题及对策[J].农业经济问题，2018（09）：76-84.

[5]王盼，阎建忠，杨柳，等.轮作休耕对劳动力转移的影响——以河北、甘肃、云南三省为例[J].自然资源学报，2019，34（11）：2348-2362.

[6]俞振宁，谭永忠，吴次芳，等.基于兼业分化视角的农户耕地轮作休耕受偿意愿分析——以浙江省嘉善县为例[J].中国土地科学，2017，31（09）：43-51.

[7]俞振宁，谭永忠，吴次芳，等.耕地休耕研究进展与评述[J].中国土地科学，2018，32（06）：82-89.

[8]杨文杰，巩前文.国内耕地休耕试点主要做法、问题与对策研究[J].农业现代化研究，2018，39（01）：9-18.

[9]石玉林，唐华俊，王浩，等.中国农业资源环境若干战略问题研究[J].中国工程科学，2018，20（05）：1-8.

（责编：张宏民）