我国国家公园立法的本土化研究

【摘 要】 自从2008年，我国设立第一个国家公园试点以来，我国的国家公园从无到有。国家公园的快速发展，亟需颁布我国的《国家公园法》。我国的国家公园立法，在理论和实践上还存在一系列的问题，比如相关理论研究不够深入、管理理念落后、制度建设滞后等。法律移植是一个国家法律现代化的重要途径，所以应当借鉴美国的国家公园立法，同时进行本土化的改造，以适应我国的国情。

【关键词】 国家公园 国家公园法 法律移植 本土化

2013年，十八届三中全会就明确提出了要建立我国国家公园体制的要求。经过十多年的理论与实践探索，国家林草局已经正式启动了《中华人民共和国公园法（草案）》（以下称《公园法》）的研究论证与起草工作。2020年1月，全国人大环境与资源保护委员会表示，将会按计划完成草案的起草工作，并按时提交全国人大常委会会议审议。这也是为了完成2017年，中共中央印发的《建立国家公园体制总体方案》所规定的立法任务。

我国国土面积辽阔，并且山地居多，自然环境多样，无论是在人口密集地区，还是人烟稀少的地区，都有着大片具有重要生态价值的自然景观。但是长期以来，由于我国的经济发展的中心在经济建设上，并且工业产值在我国的GDP中占有很高的比重，大量的污染性企业与工业在我国领域内遍地开花，严重破坏了我国的自然生态。不仅如此，我国人口基数庞大，人地矛盾突出，导致我国自然环境承载力不强，大量的原生态环境遭到破坏。由于自然保护区的管理模式的種种不足，不能够完全适应我国自然保护地的现状，亟需对具有重要生态环境价值的综合性生态环境区域进行单独立法保护，经过十多年的实践摸索，《国家公园法》呼之欲出。

一、国家公园立法概述

（一）国家公园的概念

国家公园的概念起源于美国，世界上第一部国家公园立法也是诞生在美国。美国1782年制定的《黄石法案》中，率先对国家公园进行了定义。由于美国在国家公园立法领域具有先进的立法经验与立法理念，世界上大多数国家都以此为基础来界定本国的国家公园。我国对于国家公园的概念尚没有统一的认识，有学者认为，国家公园是国家以保护生态系统的完整性与原真性为目标，提供环境教育与生态旅游的场所，划定的需特殊保护的区域。①由此可见，国家公园设立的目的是为了保持一定区域内原生态的自然环境，并兼具多重功能。国家公园使以国家为主导的自然保护地，由国家出资建立，国家进行管理，其设立的层级较高，并具有多方面的功能，既能够保持国家公园的完整性与原真性，又为人们提供休憩场所，让人们能够亲近自然，增加人们的环保意识与对国家公园的支持。通过保留国家公园的游憩功能，让人们切身体验到大自然的魅力，增强群众的参与感与积极性。

（二）国家公园的特点

国家公园是一种特殊的自然保护地类型，与目前我国大量存在的自然保护区，国家公园有如下特征：1.稀缺性。稀缺性是指国家公园总是有其独特的自然景观与植被类型，它是一个国家最典型的生态系统。国家公园总是在最在某国或者是某区域最典型自然生态的地域内建立，可以在一定程度上作为国家形象的代表。这种景观资源往往存在于人烟稀少的地区，由于人类活动较少，得以保持一定程度的原始生态，具有超高的生态与社会价值。2.整体性。国家公园是一个完整的生态体系，其内部各生态要素相互影响和制约，每一要素的变化都会引起其他要素的变化，各个要素相互作用，相互影响，共同构成一个整体。国家公园的每一个要素都是必不可少的，任何一个环节的缺失，都可能会引起生态链条的断裂，进而对整个系统内的生态造成无可挽回的后果。3.地域性。国家公园依托于某种自然环境，其也只能存在于特定的自然环境中。4.教育性。由国家公园的定义，就决定了它的教育属性。通过让群众身临其境，切身感受大自然的魅力，才能更好的加强公众的环保意识。

（三）国家公园与自然保护区的异同

国家公园与自然保护区既有相似之处，又有着诸多不同。相同之处在于：首先，他们都是重要的自然保护地类型。无论是国家公园还是自然保护区，其目的都是保护自然生态，保护其中的动植物资源。其次，他们都严格受到保护。二者的主体功能区都属于禁止开发区。其范围内都必须维持其自然原始的状态，是不能够以建设为目的的开发利用，也是国家重点督查的对象。最后，他们同样都是统一管理。在以往 ，自然保护地面临着“九龙治水”的尴尬境地，在中央设立国家林业和草原局之后，统一管理全国范围内的各种自然保护地。与保护区不同，国家公园是由国家设立，由国家进行管理，不分层级，直接由中央国家机关管辖。这与自然保护区有很大的不同，后者是由地方申报，分别由各级政府批准，所以有不同的层级，在管理上，也是以地方政府为主。国家公园在一定程度上是国家的名片，在全国乃至世界范围内，都具有较大的生态环境价值。我国已经设立的国家公园管理体系的试点来看，国家公园都是在极具中国特色的自然环境中。而自然保护区分布范围极为广泛，更多地是一般的生态环境区域，无论是城市还是乡村，都具有保护区的存在。国家公园数量不多，但是单体面积往往很大。在如此庞大的生态系统之内，国家需要对国家公园进行精细化的管理，所以需要设定一定的分区。主要有核心区、控制区等。核心区一般是要禁止人为活动，最大限度的保持生态系统内的原生态。控制区仅仅是限制人的活动，可以设置休憩等功能区，但是要严格限定对自然生态的影响。这也是国家公园的定位所决定的，它强调原生性的生态体系，目的在于保证领域内的完整性。并且，其不会受到行政区划的限制。自然保护区则没有这些要求，既不要求完整性，也不具有规模大小的限制。

二、我国国家公园的立法存在的问题

（一）国家公园相关理论研究不够深入

目前，我国的国家公园法尚在草案阶段，正式的立法还处于空白。相比之下，自美国1782年完成第一部国家公园以来，已经有一百多个国家建立了上万个国家公园。国外有着成熟且完善的立法经验，虽然我们也不能够照抄，但是法律移植也是本国法律实现全球化的重要方式。国家公园规模庞大，在建设的过程中，会遇到各种各样的障碍，都需要相关理论指导。国家公园是国家行为，是具有公益性质的，注定不能够像一般的保护区那样进行开发利用，这也就意味着其建设只能够依靠国家的财政支持。尤其是在涉及到有长居人口的时候，情况则更为复杂，比如是否需要异地搬迁，在控制区是否可以让本地居民在满足条件的情况下继续在原地生活。另外，在国家公园范围内，还会有大量的集体土地、集体林地的存在，土地权属的相关理论问题也需要及时得到解决。

（二）管理理念落后

我国在2008年才建立了第一个真正意义上的国家公园，开启了建立国家公园的探索。经过十二年的试点经验，我国将在2020年底建立我国第一个正式的国家公园—三江源国家公园。从实践上来看，我国的国家公园发展迅速，但是管理理念却没有跟上实践的步伐。我国的自然保护区的实践由来已久，地方政府往往在经济效益的驱动下，忽视对自然保护区的管理，或者将保护区作为地方经济发展的引擎进行旅游开发。由此形成的生态理念，将会给国家公园的管理带来严重挑战。

（三）法律及相关制度滞后

首先，国家公园的内涵与外延都不明晰。概念是法学研究的基础，没有科学清晰的概念，对国家公园的深入研究将会事倍功半。长久以来，我国对自然保护地使用保护区的概念，以避免与日常人们固有认识的“公园”相混淆，避免造成人们的混淆，不利于国家对国家公园进一步的实施管理措施。其次，国家公园的建设缺乏完善的监督机制。由于法律的缺位，有关监管的法律依据主要是一些地方法规或者是部门规章，但是这些规定的效力层级决定了其不可能对所有的公家公园进行全面、及时有效的监控。最后，国家公园体系的权利配置存在问题。公家公园虽然属于国家统一管理，但是部分的管理也需要各部门的参与。我国的国家公园的管理体制为综合管理与分部门管理相结合。这样一来，具有管理权限的组成部门就比较复杂，难免会出现职权交叉的情形，容易造成相互推诿、权责不清的窘境。

三、美国国家公园的立法经验

美国是联邦制的国家，在国家公园的管理上，采用联邦政府与州政府分权管理模式。联邦政府制定环境基本法律、政策，州政府负责执行并行使具体的管理职权。在这种管理体制下，美国国家公园的立法，呈现出多层次的特征，最终形成了内容全面丰富的法律体系。美国的国家公园建设，还充分发动公众积极参与，与社会力量形成合力，因此在管理决策上，也能够在最大程度上体现民意，从而得到民众的认可与支持。美国的立法体系完整，目前已经具有二十多部相关的联邦法律，几十部规则。在联邦一系列法律制度的指导下，每一个国家公园都有独立的授权性立法，能够根据国家公园的具体情况因地制宜。

（一）《国家公园管理局基本法》为主导

美国国家公园由联邦直接管理，对所有国家公园进行垂直领导。联邦政府内务部设置国家公园管理局作为专门的管理机构。联邦政府享有对国家公园的一切管理权，体现了国家对于国家公园重要性的正确认识。如此一来，将会有效的避免各州政府职权冲突可能带来的影响国家公园管理的行为。由于国家公园规模庞大，国家公园管理局的管理不容有失，否则稍有不慎，将会造成国家公园内生态的破坏，给整个国家的生态带来难以承受的环境代价。因此，美国专门针对国家公园管理局制定了《国家公园管理局基本法》，明确了管理局进行行政管理的基本原则与行为准则，也防止可能带来的环境问题，由此来主导国家公园的管理。

（二）“一园一法”模式

国家公园规模庞大，往往都是跨越不同的行政区，甚至会跨越不同的自然类型，因此每个国家公园都具有自己的特色。国家公园具有地域性的特征，难以采用统一的立法、统一的管理模式以及统一的管理标准。所以美国国家公园对每一个国家公园都进行了立法授权，每一个国家公园都想有一定的立法权限，能够在联邦政府的统一管理之下，针对本地区的实际环境特征与居民生活习惯，作出相应的立法，从而进行精细化的管理。美国的国家公园，一般都会对公园的区域规模、保护对象、生态价值以及其他重要事项作出规定，能够使得国家公园的日常管理都能够实现规范化。

（三）完备的配套措施

美国除了针对国家公园，制定了完备的法律规范，还制定了一连串的配套措施，使得国家公园的各种政策能够落地实施，也能够细化管理模式。这些措施主要有，明确土地权属、对国家公园进行分区管理、特许经营等。美国的的土地是私有化的国家，国家公园的设立，不可避免的会涉及到私人土地。美国为解决这一问题，规定了国家公园可以由公共土地、私有土地以及印第安人保留地三种属性的土地组成。分区管理是指对庞大得国家公园进行分区，一般包含原始自然保护区、特殊自然保护区、公园建设区域以及独特使用区域四个类型。为了保证园区的良性发展，园区内的经营性事项，均采用招标的形式，经营者的收入，必须用于园区保护，用来改善园区环境。

四、构建本土化的国家公园体系

（一）建立自然资源产权制度

国家公园具有地域性，立法必须立足于中国国情。新时期，我国已经明确了要建设生态文明的社会主义现代化国家。但是自然资源的产权问题时國家公园法律体制建设的核心问题，是在国家公园建设过程中所必须要解决的问题。虽然我国的自然资源及土地资源属于国家所有，但是国家所有的资源还分为集体所有和国家所有，而国家公园涵盖的区域大多分属于不同的自然资源管理部门，在处理产权的问题上，就显得更加的复杂。土地权属问题又是权属问题的首要问题。《国家公园体制建设总体方案》指出，要坚持产权的公有制。在人口稀少的区域，国家公园的土地产权往往比较简单，大多属于国家所有，很少存在争议。但是在人口较为稠密的地域，存在大量的集体土地与集体林地，还会有大量的个人承包的土地，这就给土地产权的国有化带来很大的挑战。因此必须加快建立我国的自然资源产权制度。

（二）建立统一的中央管理机构

美国在联邦内务部建立的国家公园管理局，就是很好地立法经验。我国的国家公园由国家统一管理，综合协调各种社会资源，对园区进行统一管理，因此设立统一的园区管理机构就成了理想之举。美国的综合管理制度收到了良好的社会效果，在全世界都得到了广泛的应用。国家公园所在区域包含了大量的环境要素，且各环境要素之间相互联系，亟需一个统一的管理部门。统一的管理部门，能够在全国范围内，统一管理全部的国家公园，让国家公园的建立最大限度的少受或者不受地方的干预，以改变自然保护区所面临的“九龙治水”的弊端。

（三）合理划定功能分区

国家公园具有多重功能，但是最根本的目的还是保证生态系统内的原真性与完整性。在此基础上，也应当保障公众的游憩功能，以调动群众参与国家公园建设的积极性。国家公园应当根据不同的功能定位，划定不同的功能分区。在国家公园的核心区，应当禁止一切人类活动，以确保园区最核心的生态系统的原真性。在园区边缘，设立限制区，严格限制人类活动，并禁止大规模的开发建设行为。立法上，必须要根据各功能分区，科学合理的制定相应的管理措施。

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作者简介：徐士奎（1994—），男，汉族，河南省淮阳县人，法律硕士，中南财经政法大学法律硕士教育中心，研究方向：环境法

基金项目：中南财经政法大学研究生科研创新平台《国家公园立法的本土化》;项目编号：202019116。