基层社区在突发事件中的角色定位和起到的作用

吴暇玉

摘要：伴随着社会的飞速发展及科技时代的来临，科技进步带给人类巨大利益，与此同时，也使人类面临前所未有的风险。立足总体与历史视角分析，人类不可能将风险彻底根除。但是针对具体的特定风险，人类具备能最大限度降低风险的能力。而作为社会与城镇细胞的社区，在突发事件应急体系中，占据基础地位，同时在处置突发事件，降低风险的过程中发挥着重要的作用。本文以突发事件管理为核心，具体分析社区所发挥出的优势与不足，并在此基础上，提出了如何在突发事件管理中，更好的发挥社区的作用的相关建议。

关键词：社区;基层;突发事件;角色;作用

现阶段，我国正处于社会转型的关键阶段，期间不断涌现各种社会矛盾，并呈现出愈演愈烈的态势，而且近年来还频繁发生自然灾害与公共卫生等事件。总体上分析，全国应对突发事件的形势极为严峻。而社会构成的单位基本单位，就是社区，基层社区是居民们生活的主要场所。在社会治理应急管理中，社区作为最底层单位占据着主战场的地位，是突发事件发生与应对的第一场所与现场，社区应对突发事件的成效，主要取决于社区应急管理水平。社区承担的应急任务很多，但资源极少。基于此，社区在应急管理中，必须注重将各类主体的积极性充分的调动起来。通过整合资源，以开放、协作和功能互补的原则，构建治理网络。使各主体能够真正取长补短，彼此互助，实现最优化的资源配置。社区应急理念应以防灾减灾为主，积极组建社区应急队伍，调动居民与志愿者积极参与。通过进一步深化自救互救理念，建设应急文化，从而提升社区提供应急服务的数量与质量，增强社区人民的和谐平安以及幸福指数。

一、基层社区在突发事件管理中的角色定位和优势

在满足居民需求社会空间中，社区占据首要地位，在建设物质文明和精神文明中，社区扮演着重要载体的角色，在维护社会稳定中，更是发挥着不可替代的作用。社区是居民日常生活所承载的单元体，自治性是社区管理的基本特征，综合性则是社区的功能特征，区域性是社区管辖方面的特征。社区在突发事件的应急管理中，正是由于具备这些特征，所以更是彰显了一定的优势。而这些优势是其他组织不具备的，以下四个方面为社区优势的主要体现：

1、具备对基层信息准确掌握的优势

居民生活是以社区为单位的，社区基层组织对于社区自然环境、社区内居民基本生活以及社区人口构成状况能够准确掌握。而就危机管理而言，主要是放在预防上，秉承未雨绸缪的原则开展工作。社区对于发生在社区潜在的危机和风险等所有情况都能够及时掌握。并基于此，分析社区存在的风险，积极排查隐患，旨在把各类危机隐患消除在萌芽状态。同时，社区动员和整合资源的能力较强。社区能够调配社区中人力资源和物质资源。一旦发生突发事件，社区对于各种物资和人员能够快速、有效地调动，通过聚集人员应对危机。

2、具备危机沟通的优势

居民容易信任社区基层组织，在危机沟通中，社区具备很多优势。通过研究证实，个体是凭借直觉和经验来断定危机风险的，这些判断通常偏差很大，在一定条件会造成极度恐慌的行为。而且在一般情况下，他人行为模式还会影响到个体行为。在他人行为的影响下，处于危机下的群体性行为极易产生。社区工作者基于信任的社区人际网络，完成对社区管理层级结构的构建，实现有秩序的组织分散的居民。由居民选出的楼长与业主委员会等，能积极为群众办实事，能够走向基层了解居民的具体状况。而这些优势会增强居民的信任感，一旦发生突发事件，社区工作者通过居民就能够在第一时间了解到事件真相，进而积极着手采取措施消除社区居民的恐惧情绪，以稳定秩序，从而把突发事件带给公众的副作用降到最低，以有效防止群体性行为的发生，引导社区居民积极的集体行动。

3、具有反应迅速与行动的及时优势

通常在发生大型灾难后，会有很多的受难者，而且出现通讯联络中断，阻塞道路等状况。消防和医疗服务部门第一时间无法深入到救灾现场，邻里等社区居民互助，就是人们战胜灾难的重要的支撑力。同时，危机直接影响的对象，就是社区与其居民，同时社区组织与个人切身利益，紧密关联着危机控制效果。社区借助原有组织化体系，能够有效预警和预控危机，这样才能最大化的降低危机规模。

二、基层社区在应对突发事件中存在的不足

就突发事件管理工作而言，基层占据着重点地位，在我国突发事件应急机制体系中，其基础环节就是社区突发事件应急机制。然而目前还有很多问题存在于具体的推行过程中，从而在突发事件管理中，束缚了社区最大限度的发挥效能。

1、社区应急管理组织机构规范性不足，各方责任不明确

在目前的社区管理中，没有明确各方责任，未能建立完善的预案机制，危机管理能力匮乏，欠缺公信力。纵观我国社区应急预案体系建设状况，处于刚兴起阶段，突发事件应急机构在国内一些社区还没有设置;或者虽然对于突发事件管理设置了专门的负责机构，但是没有统一所设置的机构，出现了模式的多样化。而且操作中规范性不足，存在没有及时落实应急保障资源问题。

2、缺乏健全的信息报送体系，未能掌握先进的技术

对于预测预警、应急处置以及应急恢复而言，应急信息占据着基础地位。相对来看，所建设的社区应急信息网络处于滞后状态，迟报、谎报、漏报与瞒报信息现象普遍存在。一些社区甚至对于向谁匯报应急信息，汇报什么内容都不了解。对于需要报什么样的信息，不用报什么样的信息不清楚，致使应急信息受阻，甚至出现应急处理延误的状况。同时，技术支持应急管理工作滞后，上级应急管理部门没有建立联网应急平台系统，也未能完善应急管理的基础支撑系统和综合应用系统建设，监测监控等功能没有完全具备。

3、重视应急工作程度不足，缺乏足够的组织能力

社区个别部门没有充分认识到应急工作的重要性，未能将其视为是一项重要的工作。重视排查分析安全隐患工作的能力不足，没有做到很好掌握危险源情况，不能及时获得信息，致使突发公共事件不能真正实现有效防控。从不同工作角度分析，社区在理解应急工作上，还存在着参差不齐的状况，广大基层干部应急意识不足，没有掌握应有的应急理论知识，匮乏应急工作经验，不能熟练处置应急事件。整体看街道干部和社区干部现状，因为缺乏系统指导和培训，使他们不具备一定的预警、疏导以及救援等能力。

4、居民没有树立较强的安全意识和风险防范能力

一些群众匮乏公共安全意识，没有足够的防灾避险能力。许多居民没有充分了解各种常见灾害，应对措施准备不充分，也没有足够的防范风险能力和减轻各种灾害损失能力，并且自救互救能力不强。下面具体分析下一个典型案例，2008年11月14日，上海商学院发生火灾，当时处于6层楼高宿舍的四名女生惊慌失措，从宿舍楼跳下，最后全部身亡，而导致此悲剧发生的根源就是这些学生没有掌握火灾自救措施。

三、发挥基层社区在突发事件作用的相关建议

在突发事件应急中，社区的地位与所发挥的作用至关重要，承担着重要的应急职责，能够有效减轻破坏性灾难带来的致命影响。但是，纵观以往的一些案例，在突发事件管理中，基层社区占据着薄弱环节。在目前社区应急管理中，还有许多问题没有及时解决，增大了基层社区的治理难度。为扭转此局面，应充分的发挥出基层社区的优势，把改变社区劣势作为重点工作来抓，促进劣势向优势转化，在突发事件应急中不断提升基层社区的作用。

1、加强基层社区硬件设施建设，为应对各种突发事件提供物质保障

尽快拆除一些危楼，定期检查各项消防设施，建设相应的应急避难场所，设置报警装置，配置医疗中心，促进基层社区突发事件中应对能力提升。在发生“5、12”大地震后，邓家海元村山中刘汉希望小学距离汶川县城15里路，在这次地震中其教学楼丝毫没有损坏和垮塌，而且该校483名小学生与教职工全部撤离出来，这是个奇迹。通过这次事件有力说明，在巨大的自然灾害面前，抗灾自救基础就是社区的硬件环境，因此构建完善的社区硬件环境是目前的当务之急。

2、实现各方资源整合，完善应急机构建设

多元化是社区管理主体特点，而且当前没有统一设置应急管理机构，甚至设置专门的应急管理机构。操作中规范性不足，新旧交叉的状况依然存在于许多社区中。产权单位复杂，存在管理组织重合状况，而且各种利益没有明确划分好，存在多头管理状况，管理盲区存在。目前，处置部分突发事件责任机制不明确，没有明确条块职责分工。因此，基层社区应调整工作方向，积极与公安等相关部门联合，构建“多网协同”机制，基于现有管理，实现各方资源的整合，为应急管理工作在上新台阶而努力。

3、树立防灾减灾的社区应急理念，建立风险预警机制

就社区应急管理来说，必须树立正确的应急理念，坚持理论指导实践原则来开展社区的个性工作。治理理论下的应急管理工作，预防与控制潜在危机和现实危机，都是社区应管理工作的重中之重环节。在社区应急管理工作中，树立防灾减灾应急理念，充分发挥其导向功能。在应急管理中，社区处于基层地位，是主战场。但在当前应急任务日益繁重的条件下，社区资源不足的劣势极为明显。为此，社区应着眼于集中资源，避免求大求全。防灾减灾应成为社区应急管理的重点，重视排查风险隐患工作，积极建设信息渠道，努力提高自救互救能力，推动有限的资源功能最大化的发挥。提升制定应急预案的针对性，建立预警机制。秉承畅通原则建设信息沟通渠道，构建的应急处置机制应具备快速高效的特征，以精简高效为核心构建防灾减灾体系。

4、组建以居民、志愿者为主力的社区应急队伍

在社区应急管理中，社区应急队伍是重要的人力保障，在应急预警与救援中，应急队伍如果具备成熟高效能力，所发挥出的作用是非常巨大的。在1997 年，美国联邦紧急事务管理局（FEMA）就把“防灾社区”建设方案提出，并认为社区应急反应小组（CERT）建设是极为必要的。市民组织队伍为CERT的性质，在发生灾害时，能够积极迅速的组织志愿者，及时把援助提供给社区居民。相比下，我国的志愿者组织一直以来发展都不是很成熟，目前还依然停留在传统慈善福利事业层面，很少能看到专门的应急志愿者组织。因此说，政府引导和支持是组建社区应急队伍的必要条件，注重将社区自治组织的主导作用充分发挥出来，针对志愿者组织，积极挖掘其资源优势。动员居民参与到应急队伍中，鼓励专业技能志愿者参与应急队伍，组建具备救援能力的应急队伍。并定期实施专业培训和演练，在经费给予大力支持。

结论：

居民生活单元就是社区，社区是居民利益的共同体，一旦有重大意外事件发生，遭遇重大自然灾害，则人员伤亡的重点地段就是社。因此，对社区突发事件应急机制进行建立和完善，在构建和谐社区，构建和谐社会中，所发挥的重要性不言而喻。受社区特殊性的影响，存在于社区传统应急管理模式中的问题还很多。而治理理论是以全新视角指导强化基层社区的应急管理，以多主体、开放以及协作与互补原则，指导构建治理网络。通过对各主体积极性的调动，促进各主体最大限度发挥出自身的资源优势，从而在防灾减灾安全社区建设中，实现协作，共同发挥自身应用的力量。所以，作为社区管理者，应在发挥基层社区优势上下功夫，积极扭转劣势，向优势转化，推动基层社区突发事件应急机制的不断完善，从而最大限度降低灾害造成的损失，这是社区管理者的职责所在，也是历史赋予其的重要使命。

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