职业教育中介组织的运行及内在机理

韦岚

摘 要 鼓励社会各界积极支持职业教育发展是我国职业教育改革的重要举措。香港地区推行政府统筹与社会多主体参与的职业教育，重视发挥职业教育中介组织的作用。职业训练局作为职业教育中介组织，建构了参与式的治理结构，以使命为导向发挥了自身的功能，形成了多主体参与的监管策略。职业训练局的发育环境是政府与市场的交叉失灵，该局以自我管理与非营利性服务为运行机理，以互动式合作格局的塑造为效应机理。内地在推动职业教育办学格局转型发展的过程中，应进一步改变单一教育行政管理思维，培育职业教育中介组织;不断理顺政府与职业教育中介组织之间的关系，促进两者合作;积极建立多主体参与的治理体系，形成职业教育发展合力。

关键词 香港;职业训练局;职业教育;中介组织;治理体系;治理结构

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）16-0049-07

目前我国已经进入新的发展阶段，产业升级和经济结构调整不断加快，相关行业产业对技术技能人才培养的需求越来越紧迫，职业教育的地位与作用越来越凸显。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》指出，“完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。2019年1月，《国家职业教育改革实施方案》指出，“经过5-10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。教育部、财政部印发的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（又称“双高计划”）中强调，要“动员各方力量支持项目建设，对接区域经济社会发展需求，构建以‘双高计划学校为引领，区域内高职学校协调发展的格局”。因此，鼓励和支持社会各界积极支持职业教育将成为我国职业教育改革的重要举措。作为我国的一个地区，香港推行政府统筹与社会多主体参与的职业教育，重视发挥职业教育中介组织的作用，激发多主体参与办学的积极性，为区域技术技能人才培养提供了强有力的保障。本文对香港职业训练局作为职业教育中介组织的运行及内在机理进行探讨，以期为我国内地职业教育办学格局的转型发展提供一定参考。

一、文献回顾

（一）教育中介组织的理论梳理

中介组织指相对于政府管理部门而言，介于政府和市场之间的，协调它们之间关系的机构、团体。就中国社会的基本框架而言，中介组织的“中介”作用既体现在纵向的政府与市场主体和社会主体之间，也体现在横向的市场主体之间以及社会主体之间[1]。由于中介组织是政府部分职能的“剥离”而不同于政府部门本身的角色，所以也可以体现在市场主体之间、社会主体之间。有研究认为，中介组织一般是指“那些介于企业与政府之间、商品生产者之间、企业与行业之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务和进行协调、评价、评估、检查、仲裁等活动的机构或组织”[2]。可见，中介组织在不同的多个主体、相同的多个主体之间也可以发挥沟通、协调作用。教育中介组织是中介组织的一个亚类，是指介于学校与其活动利益相关者之间，按照一定的规范，运用专业知识和技能参与教育活动，发挥咨询、鉴定、沟通、调节等作用的社会（非政府、非学校）组织[3]。因此，教育中介组织作为“教育公共治理的主体”[4]，区别于政府和学校，并且具有政府、公民个人无法比拟的功用，是在教育管理中发挥服务、协调、鉴定、监督、評价等作用的非政府组织。

（二）职业教育中介组织的内涵解析

在传统的教育行政管理思维中，往往对职业教育采取较为单一的教育行政管理，体现的是全能主义理念下的“全能型”政府对于职业教育的提供与监管。然而，伴随着职业教育规模的扩张，与企业、社会融合程度的不断加强，特别是在市场经济条件下对职业教育资源进行有效配置的需求——需要有一种中介组织维护各方利益群体的权益，增强利益群体的参与意愿，提高资源配置的效率，从而提高职业教育质量和为社会转型发展的服务水平。职业教育中介组织是教育中介组织的一种类型，但目前极少有关于职业教育中介组织的专门研究。学术界主要对教育中介组织的历史演变[5]、发展现状[6]、角色定位[7]和高等教育中介组织[8]等方面进行了研究。综合已有文献可知：第一，教育中介不是政府机构，也不是一般意义上的学校组织，而是一种介于两者之间的中介组织。第二，教育中介作为政府与市场不足的补充，获授由政府进行分权的部分权力，成为教育治理中的一个权力主体。第三，教育中介组织作为一种组织，具有自我管理、自我判断的能力。第四，教育中介组织意味着要与多元主体进行联系，形成互动网络。由此可以认为职业教育中介组织作为教育中介组织的一种类型，其是政府为了提供好的职业教育，对职业教育管理进行分权和权力转授，弥补政府和市场不足的第三方组织。香港的职业训练局（Vocational Training Council，简称VTC）是该地区的职业专才教育机构，其不在香港特别行政区政府（以下简称香港特区政府）的架构中，而是区别于教育局等政府部门。职业训练局并非政府部门，而是一个中介组织，相当于一个半官方的职业教育集团（或总校）[9]。作为职业教育中介组织，职业训练局建构了参与式的治理结构，以使命为导向发挥了自身的功能，形成了多主体参与的监管策略。

二、职业训练局的运行机制

（一）参与式的治理结构

治理结构源于公司治理理论，其核心在于公司所有者对经营者的监督，防止所有者和经营者的利益不一致，以保证股东利益最大化。广义的公司治理涉及到广泛的利益相关者，即公司是一个利益共同体。公司治理结构则是一种联系并规范利益相关者的制度框架。由于中介组织与公司在组织特质上并不完全一致，因此有着与公司不一样的治理结构。企业的本质是逐利性，即经济理性的。对于职业训练局来说，“治理是一种以公共利益为目标的社会合作过程，在治理过程中，主体之间存在权力依赖性和合作伙伴关系”[10]。因为职业训练局作为职业教育中介组织，是一种非营利性机构，其非营利性来源于产权的非完整性，即承担了原来由教育局、劳工处等部分政府机构负责的职业教育和技术训练工作，运作资金来自香港特区政府、学费及课程收费与慈善基金会捐赠等。因此，职业训练局以组织内部分权与制衡为关系框定治理结构，建构了基于内部机构设置和机构运行规范的参与式治理结构。

职业训练局既非单一的政府权力也非完全的市场力量，而是将多种力量纳入到治理结构中。首先，政府权力延伸参与。政府权力的延伸参与体现在政府高级官员作为理事会成员参与决策;来自政府的官员与来自非政府的人士均由香港特别行政区行政长官委任。其次，市场力量拓展介入及社会力量参与。工商、教育、劳工、服务等各界代表人士参与理事会;理事会下辖25个行业训练委员会，行业训练委员会包括会计业、汽车业、银行及金融业、美容及美发、机电工程、电子及电讯业、时装及纺织等，各行业委员会代表企业主体参与治理。其中，功能委员会包括常务委员会、行政委员会、审核委员会、产业管理委员会、财务委员会。常务委员会是于该局理事会会期以外，履行其职责，除必须由全体成员处理的职务外，代表理事会作出决策。各功能委员会具有相应的职权，并可根据需要成立小组委员会。功能委员会主要作为职业训练局的执行机构。职业训练局的理事会、功能委员会及训练委员会构成了由政府、市场与社会等多个利益群体共同参与的治理结构。

（二）使命导向的功能发挥

中介组织由于其非营利性，在功能上并不以追求经济利益为本质，而是将社会责任作为自己的使命。作为职业教育中介组织的职业训练局，其使命是：为离校生及在职人士提供具有价值的进修选择，协助培养正确观念、掌握知识技能、积极终身学习、提升就业竞争力;为业界提供具有价值的支持，促进行业人力发展[11]。职业训练局在职业教育中发挥着技术技能人才培养、咨询与评价、交流与研究和协调利益相关者的功能。这些功能均是为了更好地实现职业训练局培养职业人才、促进行业人力发展的目标。

1.服务技术技能人才培养

职业训练局通过建立参与式的治理结构进行自我管理，为香港特区政府、香港产业界培养技术技能人才，服务香港经济社会发展，承担职业教育人才培养功能。职业训练局成立于1982年，是香港规模最大的职业专才教育机构。作为以公益性为主的职业教育中介组织，香港职业训练局围绕技术技能人才培养的基本功能，设置符合职业教育规律的课程，提供多元化的学习方案，并为学生提供综合性的工作场体验，为学生毕业后胜任工作岗位奠定基础。首先，依据职业教育特点，设置注重理论与实践兼备、注重专业知识和通识教育的课程。其次，提供多元化的课程和学习方案。在学习性质上包括全日制、兼读制等类型;在文凭、学位上包括学士学位、高级文凭、基础课程文凭、职专文凭、职专国际文凭、文凭和证书等;设置海外交流计划、国际比赛等学习方案，培养学生的全球视野，提升学生的综合技能。再次，为学生提供综合性的职业教育学习和工作场体验，包括工作实习、课题研究和建立人脉，从而帮助学生获取职业岗位的实务经验，为学生毕业后投身职场作准备。

2.提供职业教育咨询与评估

职业教育咨询与评估是职业训练局发挥中介作用的重要体现。对于政府而言，职业教育评估和咨询方面的事务并非政府管理的关键领域。因为职业教育属于与民众联系密切的公共服务范畴。如果政府对社会事务管理承揽过多，那么将给自身带来过多的压力，同时也不利于与社会、民众建立良好的关系。职业教育与各行业中的岗位有着密切联系，是确定职业教育与职业质量的关键特征之一。该特征在客观上要求政府简政放权，让职业教育中介组织和行业建立联系，并为行业提供服务，而不是由政府使用行政权力对作为联系和代表企业主体的行业进行直接管理。鉴于职业教育作为与民众联系密切的公共服务范畴和职业教育与行业的密切联系，需要作为职业教育中介组织的职业训练局发挥咨询与评估的功能，以提供相應的公共服务。首先，为专业教育培训提供专业考试。通过专业考试、专业能力评估，提升从业人员的专业知识与技能。如职业训练局下辖的高峰进修学院（PEAK）作为香港地区大型专业考试行政管理机构之一，为金融、保险、保安等多个专业范畴提供相关的专业考试服务，致力于提升业界水平。其次，为从业者提供技能测验、专业能力评估、普通话测试服务。职业训练局下辖的卓越培训发展中心为不同行业举办技能测验，从而使得从业人士取得认可的资格，具体包括汽车、美容、机电工程、美发、珠宝、金属、塑料、印刷及出版等行业。专业能力评估“一方面帮助行业从业人员及学员取得认可资格，另一方面亦协助雇主评选合适的人才”[12]。专业能力评估的行业包括：树艺业、美容业、美发业等。职业训练局普通话培训测试中心与国家语言文字工作委员会签订合作协议，举行国家普通话水平测试，测试和认定从业人员的普通话水平，提高从业人员的就业能力和竞争力。再次，参与制定行业能力标准，作为教育资历评估机构参与评估。职业训练局协助不同行业制订《能力标准说明》，“作为独立的评估机构”[13]，亦受委托担任过往资历认可机制的评估机构。最后，提供职业教育咨询。职业训练局审议行政长官向职训局提出任何有关工业教育、工业训练或技能训练的事宜，并就该事宜向行政长官报告;为某些人接受工业教育或工业训练的先决条件而对他们所须达到的最低教育程度提出建议;结合人力资源计划及发展需要，通过训练委员会定期进行相关行业的人力调查并发布报告，为政府、产业界等提供职业教育及人力资源信息。

3.开展职业教育研究与交流

香港职业训练局在支持香港特区政府进行科学技术创新转型，开展教育交流中发挥着重要作用。一般而言，政府部门不承担职业教育研究与交流服务职能，而主要由职业教育研究机构或职业学校承担。职业训练局作为职业教育中介组织，其是香港地区最大的专才教育机构，兼具职业学校和职业教育研究机构的特点，承担职业教育研究和交流功能。首先，职业训练局重视偏向应用的科技创新和研究项目的推动。一是成立研究办事处，推进多个领域的应用研究活动，并争取研究资助局的拨款资助。二是设立专门的岗位计划，拓展研究工作。设立研究员/访问学者计划，协助拓展研究工作，以职业专才教育、老龄化社会创新、环境与可持续发展等为重点研究领域。三是以丰富多样的形式帮助员工推进应用研究。通过协作研究、培训班、研讨会、座谈会等形式，帮助员工提高研究能力。其次，开展职业教育交流活动。一是邀请海内外政府人士、学者和产业界管理者访问、考察职业训练局，进行职业专才教育和职业教育治理等方面的交流。二是参加各类会议、论坛展览，促进知识交流与合作。如亚洲教育科技领导高峰会、亚洲电子学习研讨会暨展览、国际职业技术教育与培训研讨会（新加坡）等。三是注重举办及参与行业类会议。职业训练局及下属院校定期举办及参加行业会议，派员出席国际赛事，紧贴行业的最新发展，如国际时装院校联盟大会、亚洲计算机图形及互动技术研讨暨展览会等。

4.沟通协调各方利益相关者

作为职业教育中介组织，一方面，获授了政府的部分权力;另一方面，作为社会利益代表而存在。在西方政治学家看来，以法团主义为特征的管理模式中，社团作为部门利益的唯一代表与各部门保持联系及沟通，同时也可以参与政策制定或代表政府。因此，社团既可以参与政策制定，也可以代表政府执行政策，体现了政府与社会的互动。在现代民主政治中，社会中介组织是政府与民众之间的一种组织形态，其是一个中间人的身份，是双方联系的纽带。同时，其也是与其他利益主体如行业联系的媒介。因此，职业训练局非常重视与各利益相关者建立密切联系，发挥中间人的沟通协调作用。首先，与政府建立协作关系。职业训练局承担了原来由教育局、劳工处等部分政府机构的职业教育和技术训练工作，并且依然接受香港特区政府的资助，与政府保持沟通，从而协助实现政府的产业布局和人力资源计划。其次，与产业界建立伙伴关系。职业训练局注重与产业界建立伙伴关系，邀请它们加入到职业教育的设计和实施过程中，并将重视产业界的信息反馈。再次，与社会建立密切联系。作为反映社会利益的组织代表，职业训练局与社会建立密切联系，重视学生的诉求，为学生提供、争取和创造多种多样的学习、实习、国际交流、就业等机会，促进社会利益的实现。最后，与各种机构建立合作关系。职业训练局致力于建立和拓展网络，与香港地区、中国内地、全球各地的教育机构同道结盟，建立稳固互惠的合作关系，为学生提供更多的实习、交流机会。

（三）多主体的监管策略

监管起源于企业管理领域，主要指政府通过各种形式对企业进行的监督。由于政府对职业教育中介组织未拥有完整的产权，而其余利益群体亦如此。对于以公共产权为性质的中介组织，其产权是基于志愿服务、捐赠所形成的。职业教育中介组织主要面向社会提供职业教育服务，即来源于社会而用于社会。职业训练局作为非政府的职业教育中介组织，是一个独立的法人团体，可以进行自我管理。如何规范参与管理的利益相关方的行为，以及通过正式与非正式的法律法规纠正行为偏差等，需要对中介组织进行有效的监管。监管问题实质上是一个委托—代理问题，监管者与被监管企业间存在着信息不对称，双方进行的是非对称信息博弈[14]。这就需要设计出既能激励被监管者，又能有效约束其利用特殊信息优势谋取不正当利益的激励监管合同和机制。因此，政府可采取一系列手段和措施，对组织及其成员的经济行为进行规制，以期达到修正组织、个人经济行为的目的。具有公共产权性质的职业训练局如果缺乏香港特区政府和社会的监督，就难以保障其收益。

职业训练局作为非政府的职业教育中介组织，是一个具有公共产权性质的独立法人团体。为保障职业训练局的合法、有效运作，实现组织收益，政府采取了包括政府、市场、公众等多主体参与的监管策略。即“综合运用政府和政府之外主体的监管手段，并注重手段运用的恰当策略”[15]。首先，政府利用政策法规，保障职业训练局独立运作，同时纠正行为偏差。香港特区政府注重通过建立、健全法规、条例来规范中介组织的行为，以保证中介组织依法运作，从而维护市场与社会秩序。《职业训练局条例》在法律上规定了该局作为一个独立的法人团体，可以依法进行自我管理，在规定范围内开展职业教育活动，并获取相应的收益。同时，职业训练局需要向香港特区政府报告，接受政府质询、监督。其次，职业训练局及其下属机构向作为企业链接的行业提供人力供求及培训发展需要方面的意见。再次，通过年报等形式，定期向政府、企业、捐赠人、公众披露职业训练局的运作情况、资金来源、收益及支出等，接受政府、市场、公众及其他利益相关方（如捐赠人）的监督。最后，中介组织对职业训练局的运作和服务质量进行监督。通过与香港学术与职业资历评审局（HKCAAVQ）协作，邀请海内外专家对课程进行评审，使课程得到海内外专业团体认可，并使课程内容符合行业标准;由第三方机构对职业训练局的管理绩效和课程进行评估，并邀请雇主、产业界人士等利益相关者参与评价，以保障教育教学质量。

三、职业训练局作为职业教育中介组织的内在机理

政府与市场的交叉失灵是职业训练局作为职业教育中介组织发育的环境。职业训练局以自我管理与非营利性服务为运行机理，以互动式合作格局的塑造为效应机理。

（一）发育机理：政府与市场交叉失灵的结果

作为职业教育中介组织，职业训练局是与政府、市场等因素综合影响的结果。政府管得过多、过细，容易使政府造成自身负担过重，导致管理效率低下。而市场以经济为导向，追求经济行为的最大利益。这就需要在政府与市场之间的组织向市场主体、社会公众提供专业化的服务。中介组织可以通过向市场、公众提供专业化的服务来完善政府社会治理职能和弥补市场失灵。首先，补充政府的职业教育管理职能。香港特区政府虽然不直接管理职业教育，但不等于放任职业教育自由发展。通过职业训练局的介入为民众参与公共决策提供可能。《职业训练局条例》规定，该局的咨询职能既包括向行政长官就职业教育提供咨询意见，也包括向其他团体、利害关系人提供职业教育咨询[16]。职业训练局在为香港社会民众提供中介服务的同时，也将不同利益群体的呼声、建议反馈到香港特区政府，在政府决策的信息输入端增加了信息量，推动决策者考虑不同利益群体的诉求。同时，在一定范围内代政府施行职业教育管理的职能，如职业教育中的能力测试、认定、评估等。其次，市场作用发挥的延伸。市场起着资源配置的作用，对于职业教育中介组织而言，是要在市场中为企业等市场主体及社会民众提供技术技能人才培养、工作能力测试、鉴定等专业化的职业教育服务。

（二）运行机理：自我管理与非营利性服务

职业训练局承担原来由教育局、劳工处等部分政府机构执行的职业教育和技术训练的职能，并接受香港特区政府的资助，同时为香港地区提供非营利性为主的职业教育服务。首先，职业训练局作为职业教育中介组织进行自我管理。从职业训练局承担的职能和权力来源来看，是源于香港特区政府在职业教育行政管理上的分权。香港特区政府对职业训练局的资金支持占该局收入的六成，即政府在较大程度上担负着职业训练局的营运开支。即便如此，职业训练局作为一个独立的法人团体，依然具有独立性，可以自我运营与管理。由此可见，职业训练局体現了教育局、劳工处等行政部门权力的分割和转移，并由其作为一个独立的主体来使用这些权利。其次，职业训练局具有公共性，提供非营利性的职业教育服务。由于职业训练局承担原来香港特区部分政府机构负责的职业教育和技术训练职能，并接受政府的资助作为主要资金来源，这就在客观上使其作为职业教育中介组织以提供公共物品为主。即职业训练局坚持公益性，为香港地区民众提供非营利性为主的服务。其在职业教育产品和服务定价上既要坚持公共服务的本质而避免定价过高，又要考虑组织生存所需要的经济动力而以学费等方式获取一定的资金。但是，非营利性更为重要，因为只有如此，方可为组织提供良好的民众基础和社会生存土壤。

（三）效应机理：互动式合作格局的塑造

职业教育中介组织处于政府与社会、政府与市场之间，通过灵活运作而跨越政府部门、市场界限，从而建立各利益相关者之间的合作关系。首先，职业教育训练局作为半官方的教育中介组织，代表政府行使了部分职业教育管理职能，组织本身就是作为政府权力分权的结果。职业训练局与政府之间虽然是各自独立、不同的两种主体，但却又存在着千丝万缕的联系，呈现出双向互动的合作伙伴关系。其次，职业训练局作为职业教育中介组织融合市场，促进了市场主体的多元化发展，其通过发挥认证、评估等功能，使得市场主体可以依托职业训练局建立伙伴联系，且可以此与政府部门、其他社会组织建立联系。再次，职业训练局作为职业教育中介组织可以与民众建立联系。教育是最重要的社会经济地位指标之一，对于个人生活质量、职业成就、社会分层具有决定性影响[17]。民众对于教育的作用和反应是极为重视的，也是非常敏感的。听取民众的意见、建议，为民众个人职业教育提供建议是职业训练局的重要职能。这为民众利益表达提供了一个渠道，与民众建立一种信任的联系。职业训练局由此而建立各利益相关者之间的合作关系，实现互动式合作格局的塑造。

四、结论与启示

内地在推动职业教育办学格局转型发展的过程中，鼓励和支持社会各界积极支持职业教育。香港地区职业教育在吸引社会力量参与办学方面颇具特色，由于其产业不够丰富，房价较高，青年人生活压力较大，仍需进一步增强职业教育吸引力，赋予接受职业教育的青年人更多的发展机会。但总体而言，香港职业训练局作为职业教育中介组织发育较为成熟，拥有丰富的功能，可以进行独立运作和自我管理，并以中间人身份建立了广泛的伙伴关系，为香港地區提供高质量的职业教育服务。这对内地改变单一行政管理思维，促进职业教育中介组织发育，理顺职业教育中介组织与政府之间的关系，建立多主体参与的职业教育治理体系具有重要价值。

（一）改变单一教育行政管理思维，培育职业教育中介组织

利益群体通过中介组织表达诉求是现代社会的一个显著特征。职业教育中介组织是以组织的形式对所代表的利益群体进行诉求的表达，职业训练局是香港地区产业界、民众等利益群体表达诉求的重要组织。内地由于传统的教育行政管理思维往往倾向于对职业教育实施较为单一的行政管理，这反映了全能型政府的管理理念，即政府是全能的，几乎全部重要稀缺资源都由政府垄断。政府通过职业教育财政分配、职业学校设置、招生计划控制等一系列制度安排，以行政手段实现对职业教育的全面管理与控制。这种职业教育行政管理的制度安排在历史上对集中调动资源、有计划地分配资源举办职业教育曾经起到十分重要的作用。改革开放以来，随着市场体系的逐步建立及政府职能的调整，社会逐渐成为除政府之外亦可提供资源和服务的重要来源。当前，中介组织已经成为代表社会利益的具有中国特色的重要组织形式。在教育领域内的一些中介组织得到了较好的发展，如高等教育学会和协会组织等。由于职业教育与企业主体、社会民众、各行各业的技术技能人员具有广泛的联系，对职业教育中介组织的培育更应尤为重视。这就需要政府进一步改变单一的教育行政管理思维，认识到职业教育中介组织是提供职业教育产品和服务的重要机构，通过制定政策、制度、规范，引导、扶持职业教育中介组织的发育、发展。

（二）不断理顺政府与职业教育中介组织之间的关系，促进两者合作

传统的职业教育管理反映的是全能型政府的理念，而作为一种重要社会组织形式的职业教育中介组织既区别于政府，也不是政府的替代性组织。职业训练局并非香港特区政府的行政机构，是独立的、半官方的职业教育中介组织，是政府分权的结果。政府在全能型理念模式的指引下，其职业教育管理的权力来源是单一的，即来源于政府部分;权力运行方向是单向度的，即自上而下的;在管理手段上是依靠国家权威，主要使用行政命令和控制等手段实现职业教育管理目标。中国共产党第十八次、十九次全国代表大会报告指出“引导社会组织健康有序发展”“发挥社会组织作用”。由此可见“社会中介组织作为社会治理的重要参与者”[18]，是社会治理方式改进与创新的重要部分。内地职业教育管理改革，需要理顺政府与职业教育中介组织之间的关系。首先，转变政府全能型管理理念，承认职业教育中介组织可以作为一个权力主体参与职业教育产品的生产与服务的提供。其次，建立起法人团体性质的职业教育中介组织，独立于政府部门，从而为组织依法自我管理、自我判断和自我服务奠定法律和组织基础。再次，合理发挥政府的作用，重视政府与职业教育中介组织的双向互动。正如“政府的各级教育行政管理部门对于大学的战略规划、宏观管理等是必要的”[19]，政府对职业教育的规划指导也是必要的。职业教育中介组织是政府分权的结果，并不是政府的替代性组织，因而要注重建立政府与职业教育中介组织的双向互动机制，使得两者实现携手合作。

（三）积极建立多主体参与的治理体系，形成职业教育发展合力

转变政府职能，在教育管理领域实施简政放权，发挥市场机制在教育资源配置中的作用是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措。香港职业训练局作为职业教育中介组织是香港特区政府对部分职能权力进行分权的结果，也是为了弥补市场机制失灵的产物。一方面，其是政府部分权力的分割、让渡;另一方面，其是市场作用发挥的延伸。正是由于职业教育中介组织在政府与市场“双重失灵”中可以发挥自身的功能，所以，其可以解决“双重失灵”所带来的活力不足、效率不高、信息不对称、产品定价过高等问题。《国家职业教育改革实施方案》强调，“职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。“双高计划”中强调，要动员各方力量支持该计划的项目建设。在职业教育中介组织建设中，“需要协调教育行政部门、行业组织、职业院校、相关企业等多方权责关系”[20]。因此，内地在逐渐由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变过程中应建立起多主体参与的治理体系，形成职业教育发展合力。首先，政府进一步简政放权，注重发挥职业教育中介组织作为职业教育产品与服务提供者的主体作用，并为其提供政策引导、财政支持等。其次，职业教育中介组织应坚持提供公益性服务为主的宗旨，致力于提供丰富的、非营利性的职业教育公共产品和服务。再次，通过职业教育中介组织引导市场参与职业教育，即发挥职业教育组织作为中间人的作用，与市场主体建立信任关系，并帮助市场主体与政府建立联系。最后，职业教育中介组织要成为不同利益群体职业教育诉求的代表，为不同利益群体发声，与民众建立广泛的、紧密的联系。由此推动政府、职业教育中介组织、市场、社会民众等多主体参与职业教育治理体系的建立，形成职业教育发展合力。