国家治理视域下推进审计机关协同发展的对策

党的十九届四中全会专门研究国家制度和国家治理问题，深刻回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题，充分体现了以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩的战略眼光和强烈的历史担当，开启了国家治理体系和治理能力现代化的新航程。市县审计机关作为国家审计的基础力量，需要以更加独立、超脱的视角去行使监督权，本文以市县审计机关发展的目标和问题为导向，从国家治理的视角，提出推进市县审计机关进一步科学发展的对策措施。

一、市县审计机关发展存在的主要问题

改革是国家治理与时俱进的自我完善和发展，既是由问题倒逼产生，又在不断解决问题中得以深化。对于市县审计机关发展而言，外因是协调推进“四个全面”战略布局、促进完善国家治理的客观需求，内因则是健全审计制度、破除发展障碍的内在需要。

（一）对市县审计机关的统筹管理还较为薄弱

审计项目多、时间紧、任务重与审计人员数量有限、管理相对薄弱的矛盾日益凸显。以浙江省为例，浙江省GDP总量和国有资产总量均位列全国第四，加上省直管县的财政体制，要落实审计全覆盖要求，审计任务非常繁重。但浙江是编制小省，全省审计系统人员编制合计3285名，其中事业编制占三分之一。特别是推进市县审计机关人财物管理改革后，浙江省审计厅在计划、干部管理等综合部门的人员配置和力量更加不足，一定程度上影响了改革的顺利推进。如在干部管理上，省审计厅要会同省委组织部和市委管理市级审计局领导班子成员、县级局正职200多人。在审计业务管理上，浙江各市县审计机关的年度审计项目计划、审计结果和发现的重大违纪违法问题线索、审计工作报告、重大事项要向省审计厅报告。省审计厅还要对全省审计质量进行管控，落实审计执法责任制，人少事多的矛盾非常突出，导致对市县审计机关的干部管理、业务领导等还较为薄弱。

（二）审计监督大格局尚未有效形成

公共资金、国有资产、国有资源及领导干部经济责任履行情况已经纳入审计监督全覆盖范围，依靠现有的审计力量无法满足审计全覆盖的要求，需要有效整合、借助内部审计和社会审计力量，特别是要有效发挥内部审计基础性源头性自我监管作用。但目前国家审计机关对内部审计力量缺乏有效整合。内部审计点多面广，处于离散状态，且属于部门、单位直接管理，国家审计机关仅限于指导监督职能，整合内部审计力量缺乏有效手段。另外，通过政府采购社会审计力量，有效缓解了国家审计力量不足的困难，但社会审计人员也存在审计理念、审计方法和技术等方面的局限性，跟不上国家审计的发展。社会中介机构由于经济效益驱动，中标以后往往并未提供优秀人才，而是把国家审计项目当作练兵场、走过场，需要从制度上和形式上加强规范管理。

（三）市县审计机关改革的主动性尚未充分发挥

审计机关人财物管理改革试点与近期实施的司法体制改革、监察体制改革相比，市县审计机关普遍反映，审计工作任务和质量要求明显增加，对审计人员综合素质要求越来越高，外地交叉审计时间长影响照顾家庭生活，但与之相应的收入等保障体系尚未跟进，职业化进程滞后，导致优秀人才流失，招录不到审计工作紧缺的专业人才。

二、审计机关发展的现状与成效——以浙江省为例

浙江省的改革试点体现了改革目标导向和管少管好的原则，通过改革，全省审计机关尤其是市县审计机关的独立性和权威性、审计业务的协同性和高效性、审计队伍的专业性得到有效加强，主要体现在以下几个方面。

（一）审计工作的独立性得到进一步增强

浙江省改革试点方案明确将“依法独立行使审计监督权”作为改革的着眼点，从人、事、财等方面入手，推出了一系列保障独立性的制度办法。同时，全面清理退出政府各类协调议事机构，不再直接参与政府部门具体管理事务，让审计回归监督本职。这一系列举措，有利于市县审计机关依法独立监督，审计机关地位有了明显提升。

（二）对市县审计机关的管理进一步顺畅

通过强化对市县审计机关的业务领导，上级审计机关的审计理念、工作重点及相关要求都能得到较好的贯彻落实。重点项目统筹安排，尤其是重大政策措施落实情况跟踪审计等重大同步审计项目，由署、省、市统筹安排，编制年度审计项目计划同步开展，实现协同实施和成果共享，有效推进审计全覆盖，提升审计项目质量。

（三）审计人员的专业水平得到进一步提升

首先，审计项目计划统一由省审计厅审批管理、重要审计报告由上级审计机关审定等做法，倒逼市县审计机关加强项目筹划，规范审计实施，扩大审计成果。其次，通过统筹市县审计力量参与重大同步审计项目，有助于市县审计机关开阔视野、把握政策、查透问题、提准建议。最后，省审计厅负责统一招考市县审计人员，统一组织业务培训，严把入口关、知识更新关，可以优化市县审计干部队伍结构，提升审计干部的综合素质。

（四）审计资源共享水平得到进一步提高

一方面，省审计厅全面掌握市县上报的审计项目情况后，有利于对一些政策性、普遍性、倾向性的问题，从全省角度要求进行统一整改，增强整改力度。另一方面，省审计厅通过汇总各地和重点行业数据，有利于进行分类归集、综合比对、关联分析。市县审计机关也同步实现数据资源共享，提高审计工作效率，促进审计成果提升。

三、推进审计机关协同发展的改革路径

全国审计机关作为一个系统，需要从国家治理角度，坚持审计协同发展的理念，首先应从国家层面进行顶层设计，总体布局；省级层面作为市县审计机关的直接上级，要加强组织领导和业务领导，为市县审计机关搭建发展平台，创造有利条件；市县审计机关要加强自身建设，更好地围绕党委政府工作中心开展审计工作，发挥审计监督和保障职能，促进经济社会健康发展。

（一）加强顶层设计，加快形成审计监督大格局

1.着力发挥好国家审计主导作用

国家审计机关是审计工作的主体，通过中长期审计工作规划和年度项目计划，增强对审计项目的立项管理，通盘计划年度审计工作，并对审计项目借助内部审计、社会审计力量作出总体安排，以审计项目为载体，促进形成国家审计、内部审计和社会审计三者融合推进的审计监督大格局。

2.有效发挥内部审计基础性、源头性自我监管作用

内部审计是国家审计必不可少的有益补充，内部审计工作开展有效程度，直接影响被审计单位的内部控制质量和国家审计力量的投入。国家审计机关负有对内部审计工作的指导和监督职能，应成立或明确专门部门加强对内部审计工作的指导和监督。审计署和省级审计机关，要从宏观层面推动出台有关加强内部审计工作的指导意见和实施办法。市县审计机关应结合当地实际，出台具体操作办法，贯彻落实有关内部审计工作规定，大力推动行政事业单位和国有企业健全内部审计机构，增强内部审计力量，推动内部审计工作持续有效开展。

3.完善政府采购，充分借助社会审计力量

社会审计是国家审计的重要补充力量，通过政府采购形式购买社会审计服务，可以有效缓解国家审计机关特别是市县审计机关审计力量不足的问题。一方面要保障采购经费，将其纳入审计专项经费予以充分保障。另一方面，要完善协审工作日常管理和监督办法，从计划、调度、考核、协调、监督等全过程加强管理。另外，要完善协审工作激励机制，激励事务所遴选优秀人员参与协审工作，促进形成国家审计机关和社会审计机构协调推进的双赢格局。

（二）完善体制机制，构建上下贯通的业务领导体系

1.以审计项目立项为龙头，统筹重大同步审计项目

当前，结合经济社会发展情况和党委政府需求，可通过构建政策跟踪审计、经济责任审计、财政审计大格局三大平台来统领审计项目立项工作，并将其他专业审计项目融合到三大平台上来通盘考虑，综合立项，同步实施，以求更好地发挥审计的监督和保障职能。在此基础上，市县审计机关一方面根据要求参与重大同步审计项目，另一方面，结合当地党委政府需求和社会热点难点问题独立立项，发挥好服务当地经济社会发展的职能作用。

2.以同步项目实施为载体，加强审计质量控制，提升审计成果

由审计署和省审计厅统筹安排重大同步审计项目，制订审计实施方案，组织市县审计机关以“上审下”“交叉审”“联合审”等模式共同参与，并在组织实施中加强过程管理和成果管理。如在审计实施中可实行“五统五分”，“五统”即统一工作方案，统一审前公示，统一进点动员，统一情况反馈，统一分析上报；“五分”即工作人员分别派出，具体事项分别检查，时间进度分别掌握，检查报告分别形成，运用结果分别落实。既可统筹同步项目的进度、质量和成果，又可由参与同步审计的市县审计机关结合当地实际形成有价值的独立报告，并将审计成果纳入当地“两个报告”。探索审计成果共享机制，将其他审计机关对当地实施的“交叉审计”成果纳入当地“两个报告”进行反映。在审计实施中，市县审计机关还可以探索“两责联审”模式，由市委组织部、市审计局共同对领导干部履行选人用人责任和经济责任的情况进行检查监督，或者“巡审联动”模式，即将党风廉政巡察工作与经济责任审计工作有机结合，联合纪委监委、巡视组、组织部、人社、财政等有关部门对被审计单位同时开展审计监督和有关专门监督，提升审计成果。

3.完善审计成果综合利用机制

牢固树立“发现问题是水平、推动解决问题是本领”的科学理念，推动提高审计成果质量和运用水平。一是要完善重要审计成果向当地党委政府和上级审计机关同步报告制度，强化上级审计机关的业务领导，保证审计机关依法独立行使审计监督权。二是要持续强化审计整改。在国家和省级层面出台整改办法的基础上，市县审计机关可通过建立健全审计整改情况落实和报告制度、开列审计“问题清单”、限期整改落实“销号”、强化对审计整改结果的考核和问责等手段，推动审计整改落实到位。三是要推动把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。四是要拓宽审计成果运用渠道。除依法查处问题外，还要注重对典型性、普遍性、倾向性问题梳理分析，提出审计意见和建议，促进完善体制机制。

（三）强化协同发展，加快推进审计职业化建设

1.注重加强领导班子建设

上级审计机关既要加强对审计业务的领导，也要加强对审计队伍的组织领导，特别是要关注审计机关领导班子建设这个核心，通过党组中心组学习、各类专题实践活动、业务会议和培训等党建和业务载体，引导市县审计机关将政治理论学习和实践融入到日常工作当中，将上级审计机关和当地党委政府对审计工作的要求融入到审计业务当中，推动形成一支政治素质强、管理水平高、专业结构合理、具有开拓创新能力的市县审计机关领导班子。

2.注重提升审计业务能力

审计机关要发展，业务能力是关键，审计成果是审计机关绩效的直接衡量标准。一方面，市县审计机关要通过加强业务管理和考核，引导审计人员做实做细审计项目，提升审计成果。另一方面，上级审计机关既要加强考核，激励市县审计机关聚焦审计业务，提升审计价值，又要充分发挥师资优势，通过各类专业会议、培训促进市县审计人员更新知识、提升业务能力。特别是在各类同步审计项目中，大力推广以会代训、以审代训、以审促学，带动市县审计人员提升审计业务能力。

3.注重加强对审计机关自身监督

一是要严格执法。对审计发现的违法违规问题，特别是属于主观故意的，要坚决查处，当好国家财产的“看门人”、经济安全的“守护者”。二是要当好改革促进派。审计工作不能教条主义，要引导市县审计机关既做到对发现的违法违规问题严格执法，又贯彻好“三个区分开来”的重要理念，对改革创新、担当作为中出现的一些问题，经过规定程序后实行容错免责，当好改革促进派。三是要树立清正廉洁形象，提升审计公信力。权力就是责任，履行审计监督职能，首先要把审计权力关进制度的“笼子”。在加强学习教育的基础上，通过制度管人管事，梳理审计工作中的高发易发风险点，探索建立“干预审计行为”登记报告制度，健全完善审计发现问题处理全程留痕制度，压缩审计自由裁量权，防止以权谋私、失职渎职情况发生。要完善审计结果公告制度，将审计结果公告常态化，引入公众监督，倒逼审计机关提升审计质量，防范审计风险。

4.注重构建特色的审计职业化

在审计项目上，审计组成员具有鲜明的团队合作型职业特点，审计业务工作及其成果在审计机关各部门之间也同样难以切割。如审计机关的计划、法规等综合管理部门，业务上与审计项目息息相关。审计人员在综合部门和业务部门也需要轮岗，加强岗位锻炼，提升综合业务能力，因此，在审计职业化体系设计中，除行政后勤等基础保障部门外，应对综合部门和业务部门审计人员同等对待。设计标准上可以专业技术职务任职资格为依据，以审计实务能力为标准，形成独具特色的审计职业化管理体系。