党领统合：城市基层社会治理的新转向——以北京市“街乡吹哨、部门报到”为例

邵 阳

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

一、问题的提出

自党的十八大提出要“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”之后，党的十九大报告进一步将“五位一体”明确为中国特色社会主义事业的总体布局，这标志着党和国家开始日趋注重我国多目标发展任务之间的均衡。而作为国家治理的基本单元之一，城市基层社会的治理转型自然也被摆在了突出位置。在传统的治理体制之下，城市基层政府握有较大的经济发展自由裁量权，为了能够最大限度地获得上级政府的“税收分成”，街道政府往往因此更加关心经济领域之间的竞争，弱化或忽视了对社区居民提供足量的公共管理与社会服务。为了回应中央关于“五位一体”的发展战略布局与国家对社会治理创新要求的不断提高，一些改革前沿城市开始上收城市基层政府的经济职能，并将其职能重心向社区公共管理与服务倾斜，表现出了“服务型社区治理”的发展倾向。但从“行政发包制”的理论视域来看，上级政府将地方治理任务层层发包，最终导致基层行政组织几乎承包了所有的政府事务并承担着全面的行政责任。与国家治理“千线一针”的地位不相匹配的是，城市基层政府却存在着治理机构设置、职能设置失衡失效以及条块对接无力、基层党组织作用发挥不到位等亟待摆脱的困境。那么，随着经济职能的逐步收紧与社会管理职能的与日俱增，城市基层政府究竟应该以怎样的治理面貌和治理模式来应对社会治理转型的挑战？为回答上述问题，本文将在总结回顾既有的关于城市基层社会治理分析框架的基础之上，以“党领统合”的分析框架来对北京市“街乡吹哨、部门报到”改革案例进行深入地介绍与分析，着力总结其既有成效与经验，并针对其中的不足之处提出相应的改进意见，以期为我国基层社会的有效治理提供经验借鉴。

二、文献回顾：一个分析框架的提出

（一）“国家-社会”分析框架下的城市基层社会治理研究

20 世纪90 年代以来，在国家经济体制改革与社会流动加剧的大背景之下，我国城市基层社会管理体制经历了从以“单位制”为主、“街居制”为辅到“社区制”的转变。相较于之前的“单位制”与“街居制”，“社区制”在管理理念上更注重服务而非管理，在管理形式上更注重居民参与而非行政控制，在管理目标上更注重政府与社区合作而非单一的政府主导。社会开始从国家中剥离出来，在摆脱了国家总体性控制的同时，也拥有了一定的自主发展空间。面对这一城市基层社会治理的重大转型，经由西方汉学家的引介，“国家-社会”分析框架迅速进入到了国内众多学科学者的研究视野，而城市基层社区也成为了“国家-社会”分析范式的主导性学术研究领地。以“国家-社会”框架来分析城市基层社区治理，学界形成了“国家中心说”“社会中心说”以及“国家与社会互动说”三大研究取向。

1.“国家中心说”。该研究路径遵循在基层社区强化国家行政管理的逻辑，认为国家是城市基层社区治理与改革的核心推动力量。随着“单位制”的解体与市场化改革的推进，城市基层社会不仅需要管理的公共服务剧增，离退休职工生活、下岗再就业等问题也都从“单位”溢出，进而引发了城市基层社会的动荡。因此，相当数量的研究学者主张将政府权力下移，以城市街道办为联接点，将社区内的各种社会组织、企事业单位以及普通民众等整合起来，共同推进社区的发展。如杨淑琴与王柳丽认为社区是国家建构出来的政治-社会空间，“是国家为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的治理单元”；万鹏飞从行政管理改革的视角出发，提出要将街道办事处建设成为一级基层政权；李亚雄则将我国城市社区建设主要依赖的组织资源归结为政府与行政组织，认为“政府通过强大的行政系统自上而下地领导、组织和管理城市社区建设”。

2.“社会中心说”。该研究路径主要受到西方“公民社会”理论的影响，主张划清国家与社会的边界，限制国家对社会的行政干预，在遵照契约性规则的前提下给予社会自主发展、自主治理的空间。自市场经济体制改革以来，我国的城市基层社会获得了比以往更大的成长空间。但与此同时，政府却依然掌握着大多数的行政权力，压缩了基层社区的发展空间。有学者因此主张国家力量应逐步从社会领域撤离，将不该管和管不好的事情交予社区自行处理，从而进一步激发社会的活力与创造力。如徐道稳提出社区建设的目标模式应是以“强国家-强社会”为特征的市民社会；相较于社区建设的行政导向，徐勇更主张强化自治导向，认为这不仅有利于扩大公民政治参与和加强基层民主，也有利于在自治基础上重新塑造政府，从而实现政府与社会关系的重构；黄杰则将公民社会的组织、制度和观念等看作社区建设的必须，而社区建设也为我国公民社会的建设和发展提供了良好的契机。

3.“国家与社会互动说”。该研究路径抛弃了以往国家与社会此消彼长的对抗视角，意识到了国家与社会之间并非简单的零和博弈，而是处于不断互动的动态过程之中，片面强调国家管控与社区自主性都不符合实际。因此，在城市基层社区的国家与社会关系研究领域，一些研究学者多借鉴西方和世界范围内治理革新运动的相关理论，以“事件-关系”分析为主要研究方法，从国家与社会之间的互动关系来阐释城市基层治理过程。如郁建兴和吕明再认为治理理论兴起超越了自由主义与国家主义的传统对立，彰显了国家与市民社会之间存在正和博弈关系的可行性；康晓光与韩恒将中国大陆国家与社会关系的结构特征归纳为“行政吸纳社会”，并指出了在“行政吸纳社会”体制之下，国家与社会并不是互相分离或对立，而是融合交织在一起；魏娜则将我国社区治理归结为是“政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动”。

（二）城市基层社会治理的新视角：“党领统合”分析框架

“国家-社会”分析框架在城市基层社区治理实践中展现出了较好的理论解释力，也出现了一大批富有价值的学术创见。但“国家-社会”分析范式也并非完美无缺，尤其是在城市基层社区研究领域，这主要体现在以下三点：一是“国家-社会”分析范式本身就是西方舶来的理论范式，国家与社会的二元对立是对西方历史发展经验的一种抽象概括，无论是国家中心理论、公民社会理论还是治理理论都是源于西方的价值理念，在我国则是既无历史踪迹可寻也无现实对照；二是基于“国家-社会”分析范式的城市基层社区研究大多将国家与社会的分野当作不证自明的研究前提，但国家与社会之间并非泾渭分明，其内部也并非整体同质，而是存在着冲突、分歧、差异与互动；三是“国家-社会”分析范式从国家与社会视角审视城市基层社会治理转型，却忽视了中国场景下党的引领作用，尤其是步入新时代以来，党在基层治理中的行动空间和行动能力更是得到了进一步的拓展和强化。

综合上述分析，“国家-社会”分析框架尽管直面了在单位制解体之后“国家与社会的相遇”，但该范式的应用却没有经历本土修正的过程，也不符合我国新时代的发展变化与要求。一言以蔽之，“国家-社会”的分析框架忽视了中国具体情境的特殊性，尤其是忽视了中国共产党之于城市基层治理的现实作用。因此，秉承在城市基层社会治理中把“把政党带回来”的研究理念，笔者提出了“党领统合”这一新的分析框架。这一分析框架旨在突出党在基层治理中的引领作用，并通过组织与战略力量下沉来统合政府与社会力量，回应社区百姓需求，最终实现对基层社会的有效治理。该分析框架主要包括以下四个层面（如图1所示）：党建引领，强化街道党工委与社区党组织的引领作用，巩固党在城市基层社会的执政基础；政府赋权，通过一系列体制机制改革给予基层充分的社会治理权限；社会参与，整合企业、媒体、社会组织等多方力量，实现更为有效的公共服务供给与治理创新；公众满意，以群众需求为行动导向，着力破解群众反映强烈的突出问题。

三、“街乡吹哨、部门报到”案例分析——基于“党领统合”框架

（一）北京市“街乡吹哨、部门报到”改革案例实践简介

党的十八大以来，习近平总书记曾多次视察北京并发表重要讲话，指明了首都的城市发展定位与治理方向，提出了要解决好特大城市治理中的“顽症痼疾”。2016 年5 月，北京市平谷区金海湖镇发生因非法盗采金矿而导致6 人死亡、1 人重伤的重大安全事件。事隔仅七个月，即2017 年元旦，又现场查获了偷采行为。为了治理多年来屡禁不止的盗挖山体、盗采金矿以及盗偷砂石等恶性事件，北京市平谷区政府决定在自然资源盗偷、盗采最为严重的金海湖镇试点启动“双安双打”专项行动，建立了周例会、案件会商以及“30分钟响应”等工作机制，统合现有执法力量共同打击镇内盗偷资源的违法犯罪行为。在整个专项整治过程之中，平谷区政府依法赋予金海湖镇“吹哨权”，各执法相关部门需要及时响应乡镇“哨声”，从各自的负责领域入手，下沉到一线来联合执法，要求“事不完、人不撤”。这就是北京市平谷区政府“乡镇吹哨、部门报到”系统工作机制实践的初步探索。2018 年2 月，为响应党的十八届三中全会以来对推进国家治理体系与治理能力现代化的现实要求，北京市在平谷区“乡镇吹哨、部门报到”改革探索的基础之上，出台了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，将“街乡吹哨、部门报到”列为首都城市治理创新与改革的1 号课题，并在全市16 个区同步开展试点。这项改革的核心要义就在于强化党建引领，将各类城市管理力量向街乡下沉，以基层治理难题为导向，打通城市基层治理中的“最后一公里”。

2018 年11 月14 日，在中央全面深化改革委员会第五次会议上，习近平总书记专门审议并肯定了北京市《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》这一具体实践，认为“北京市委以‘街乡吹哨、部门报到’改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实‘最后一公里’，形成了行之有效的做法”。

（二）党建引领：强化党组织在基层社会治理中的引领作用

作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党不仅肩负着民族复兴的伟大使命，同时也承担着组织社会、稳定社会、政治协调与国家建设等非典型政党功能。但长期以来，城市基层党组织一是不知道如何在基层社区中发挥作用，二是不会整合基层庞大的社会资源，最终导致基层党组织的政治功能弱化，思想引领力、社会组织力与群众号召力不强，引领基层社会开展社会治理变革和制定相关政策的能力和定力不高。对此，北京市“街乡吹哨、部门报到”改革通过建立党建工作协调委员会和在职党员“双报道”等举措，重新激发了驻区单位和在职党员活力，强化了基层党组织与基层在职党员在城市基层社区治理中的功能。此外，北京市还构建了以街道党工委为核心，社区党组织、辖区单位党组织和全体党员共同参与的区域化党建工作体系，有效地统筹、调动和组织了各方力量与资源。而在北京市各区的具体改革实践之中，也出现了形式多样的党建引领机制。如海淀区为进一步推进区域化党建工作，建立了街镇地区党建工作协调委员会，制定了在职党员回社区报到、驻区党组织向属地街镇党工委报到的服务办法，并依托“党员E 先锋”网络平台成功整合了相关区域资源；石景山区为了突出党建引领作用，在各级各部门分别设立了职责清单，明确了街道党工委和办事处党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障和综合保障等六大职责，促使街道聚焦抓党建与抓服务的核心主业，从而强化了街道党工委在城市基层社会治理中的核心地位。

（三）政府赋权：通过体制机制改革推动执法力量下沉与权责匹配

在众多国家治理层级之中，城乡基层政府是各项行政命令与社会政策的最终推行者。但与其治理地位不相匹配的是，基层街乡政府的机构职能配置与其治理责任之间存在着明显的失衡与错位现象。其中，失衡现象主要表现在基层街乡政府的机构与人员配置呈倒金字塔式的比例倒挂结构，所承担的治理任务却是自上而下不断增多；错位现象则尤其表现在行政执法方面，街乡一级是违法现象的主要发生地，但街乡属地却没有行政执法权，也无法制度化地协调、调动有关部门来参与解决，形成了有责无权的错位窘境，严重影响了城乡基层的治理成效。

为解决上述治理难题，北京市在推行“街乡吹哨、部门报到”改革中具体采取了以下五个方面的应对策略：一是启动街道管理体制改革，将北京市9 个区28 个街道按照“6 办+1 委+1 队+3中心”的基本模式来综合设置相关机构，提升工作效能；二是推行“街巷长”工作制，在全市设立“街长”“巷长”，分别由街道的处级干部、科级干部担任，主要负责每日巡查访问各街巷，及时记录、上报和处理街巷治理问题；三是构建街乡综合执法平台，按照“区属、街管、街用”的原则，普遍采用“1+5+N”模式（1 个城管执法队，公安、消防、交通、工商、食药5 个常驻部门，房管、园林、文化等部门随叫随到）在全市290 个街乡建立实体化综合执法中心，从而将区执法力量下沉到基层；四是推行网格化管理，从信息系统、网格划分、基础数据和热线系统等9 个方面促进城市管理网与城管综合执法网融合发展，逐步实现区、街乡、社区三级网格的深度融合；五是加强街乡政府的治理体系地位，赋予基层政府一定的考核话语权。如北京市朝阳区通过制定《朝阳区落实街乡相关职权的实施方案（试行）》，赋予街乡政府对辖区内需多部门协同解决的综合性事项以统筹协调和督办权，以及对区政府职能部门派出机构领导人员的任免、奖惩、调整的建议权，明确了街乡对区政府部门的考核权重应达到38%左右；海淀区政府则赋予了街乡对重大事项的意见建议权与政府职能部门派出机构工作情况和派驻人员的考核评价权，制定了区政府部门派出机构人事任免应先征求街道党工委意见的具体办法，进一步强化了街乡政府的基层治理主体地位。

（四）社会参与：最大限度地聚集企业、公众、社会组织等多方力量

从党的十七大和十八大报告中表述为“实现发展成果由人民共享”，到党的十八届五中全会调整为“构建全民共建共享的社会治理格局”，再到党的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，基层治理主体的多元性决定了城市社区治理不仅要依靠党建引领，更要秉持“共建共治共享”的思路，最大限度地吸纳社会各方力量协同参与、协同治理。在北京市“街乡吹哨、部门报到”改革中，共采取了以下三个方面的措施以吸纳社会各方力量：一是建立“小巷管家”队伍。街乡干部不仅深入社区居民之中开展群众工作，还广泛发动在社区居住、生活和工作的市民、驻村单位、社会组织等，共同参与解决社区生活中的难题。二是借助政府购买服务、规模聚集等方式发挥企业与社会组织在基层治理中的作用。如北京市工商局就把社区内分散的的小微企业、个体工商户和专业市场聚拢在一起，有效加强了基层治理力量。三是搭建多元参与的治理平台，广泛吸收多方治理力量。如北京市东城区积极推进社区、社会组织和社会工作“三社联通”，构建了“区-街-社区”纵向到底的一体化工作平台，形成了“政府、市场专业力量、社会组织、社区、居民”五方联动的基层治理格局。

（五）公众满意：城市基层治理的根本行动导向

社区治理，本质上就是对人的治理。新时代我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一社会主要矛盾的变化意味着基层社会治理只有始终将为人民服务的理念牢记于心，把服务群众、造福群众作为一切行动的根本导向，才能最终推动社会主义现代化建设。但在城市基层社会治理过程中，基层党组织与基层政府却都存在着不同程度的脱离群众的现象，从而背离了城市基层治理的根本，阻碍了国家治理体系和治理能力现代化建设。为此，北京市“街乡吹哨、部门报到”改革把满足人民日益增长的美好生活需要放在基层治理工作的出发点和落脚点，基层党组织带头探索“街道统筹、部门联动、综合整治、规划提升、物业跟进、自治管理”模式，通过设立“街巷长”和“小巷管家”等推动党政领导干部深入社区一线，解群众之所难、满群众之所需。“街乡吹哨”机制的构建更是将“访民情、听民意”落到了实处，从而极大地改善了基层治理过程中的“悬浮”现象。

四、“街乡吹哨、部门报到”改革未来应注意

自北京市全面推行“街乡吹哨、部门报到”改革以来，凭借着“党建引领、政府赋权、社会参与、公众满意”的治理框架与治理思路，有效打通了城市基层治理的“最后一公里”，为破解超大城市基层治理难题提供了“首都经验”。但就现有进展来看，仍需在未来的改革实践中注意以下几个方面的问题：

（一）警惕将“党建引领”扩大为“全面替代”

党建引领，关键在于发挥党在城市基层社区治理中的领导作用。但在北京市“街乡吹哨，部门报到”改革中，却出现了党建引领扩大化的倾向。一些地区的基层党组织和基层党员大包大揽式地承担着具体的治理任务，将“党建引领”扩大化成了“全面替代”。这虽然切实解决了社区居民的现实需求，但却忽视了原有的社区行政治理体系，长此以往将弱化党建引领功能，最终不利于社区治理水平的提高。比如北京市为加强党建引领，创建了在职党员和驻区党组织的双报到机制，但在党员向社区报到的过程中，往往承担了社区周末大扫除和执勤工作等最为繁重的治理任务，使本应该由各方力量共同参与的社区建设变成了“党员做、群众看”的尴尬局面。因此，在未来的实践过程中要不断明确基层党组织的功能定位，既不能当“甩手掌柜”，也不能“大包大揽”，既要发挥出基层党组织与基层党员的先进性，也要加强与其它治理主体之间的联系。

（二）防范“吹哨机制”的滥用

作为北京市“街乡吹哨，部门报到”改革的核心，“吹哨机制”通过“以条补块”的方式有效重塑了基层治理中的条块关系，推动了上级执法力量下沉，增强了区域统筹与协调能力。然而，目前北京市各区在推行过程中却忽略了“吹哨机制”的构建是要建立在对部门、街乡的行政资源进行精准量化和测算评估的基础之上。一些部门、地区只是简单机械地推进“街乡吹哨、部门报到”改革，忽视了本地区或部门的行政力量有限，少数地区甚至因此出现了“无部门报到”的窘境。为此，要严格防范“吹哨机制”的滥用，将街乡吹哨优先应用于综合执法、应急处置以及一些重点工作。这些重点领域因其特殊性与突发性，尤其需要部门的“报到支援”。而对于那些行政资源较为丰富的区域、部门而言，可适当增加“吹哨机制”的适用范围，做到从属地的实际情况出发，灵活运用“吹哨机制”。

（三）重视基层治理机制的构建

所谓机制，是指以类行为（区别于自然人的行为）为调整对象并通过复杂的安排以引导个体行为形成组织秩序或社会秩序。要想基层社区的治理秩序维持在一个良好的水平，就必须形成与之相配套的机制。但在北京市“街乡吹哨，部门报到”改革的具体实践中，一些基层街乡政府迫于考核压力，以力求快速解决群众问题为行动指南，忽视了日常治理机制的构建。长此以往，既不利于政府治理过程的规范化，也不利于基层社区治理的良性发展。对此，各区、各部门在未来的改革实践中应逐步优化街乡政府考核标准，不能只以“服务速度快”作为考核标准，更要考虑到治理机制构建的重要性与长期性，切不可有短视思维。

（四）加强协管员队伍的规范化建设

协管员队伍是北京市“街乡吹哨，部门报到”改革中协助行政机关开展管理、执法、服务等工作，推动上级行政资源下沉的重要力量，并在补充基层队伍、服务群众与加强社区治理等方面发挥着重要作用。据相关统计，北京市目前有各种协管员共49 类之多，其中公益性岗位约19 类、共9.7 万人，非公益性岗位约20 类、共14.1 万人。但在这如此庞大的协管员队伍的背后，却存在着职能交叉严重、人员管理制度不健全、部门多头管理等突出问题。为加强协管员队伍的规范化建设，可从以下三个方面入手：一是对既有的协管员队伍开展整合，合并职能相近的协管员队伍，取消发挥作用不突出的协管员队伍；二是对协管员队伍实施社会公开招聘，符合单位录用资格的协管员应与街道政府、社会工作机构、企业组织等签订劳动合同，实行规范化管理；三是结合社区具体事务明确部门管理范围，做到协管员队伍“专人专用”。