军民融合技术标准互操作性实施研究

王军华，黄春荣，谭清美

（南京航空航天大学 经济与管理学院 江苏军民融合发展研究基地，江苏 南京 211106）

一、问题的提出

统筹各类军民资源，推进军民科技共享，是中国军民融合发展的重大课题。而组织领导体系统一、法律法规体系统一、技术标准体系统一是军民融合发展的三块基石。其中，技术标准统一就是军民融合发展的基本条件之一[1]。技术标准的不协调，是阻碍中国军民资源共享、军民技术互用的关键问题，严重制约了中国国防科技体系建设和社会经济发展，降低了应有的军民融合效益[2]。主要体现为以下几个方面：一是不利于资源优化。标准不同，使得国防工业与民用产业之间兼容性差、互联互通困难。阻碍了国防科技领域吸纳民用高技术，也影响了国防新技术成果向民用产业领域的推广，造成了国防科技与民用科技资源的极大浪费。二是阻碍了竞争协作。技术标准不协调，打击了民用企业进入军工领域的积极性，削弱了军工企业参与市场竞争的效果，使得军工企业与民用企业之间难以开展有效竞争与协作[3]。三是增加了不必要成本。由于各标准体系由不同部门分别建设、分别维护，势必大大增加标准体系构建的建设成本、管理成本和人力成本[4]。

2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订《中华人民共和国标准化法》，提出进一步提升军民标准通用化水平，推进军民融合和资源共享，积极推动在国防和军队建设中采用先进适用的民用标准，并将先进适用的军用标准转化为民用标准[5]。但推进技术标准的军民融合，不是要在现有的军标和民标之外再建立一类新的标准，而是要探讨怎么通过改进现有的标准建设及使用模式，使得军用技术和民用技术之间形成开放兼容、有机衔接的系统模式。2016年10月11日，军民标准通用化工程动员部署会议在北京召开，明确提出了民标采用、军标转化、整合修订、通标制定、资源共享、机制建设等六大措施41个建设项目[6]，打破传统的军民二元结构分离体制，建立有益于军用技术与民用技术深度融合的机制，如图1所示。

中国现有的关于“军民融合技术标准”的研究主要体现在以下五个方面。一是通过国际借鉴，探讨中国军民融合在产业层面进一步加强军民产业标准管理的必要性[7]；二是依托某一领域，分析该领域标准体系建设的重要意义、问题、瓶颈及建设思路等[8]；三是通过地域分析，探讨某一地区在新形势下如何开启军民融合标准化技术服务新业态[9]；四是运用经济增长模型，探讨用标准强度来研究军用标准化改革与军民融合发展之间的关系[10]；五是从宏观角度，分析中国军民融合标准化的发展现状、存在问题，并提出中国军民融合标准化发展的建议[11]。这些研究主要围绕军民标准通用化问题，探讨了标准化的必要性或军民融合标准体系的建立问题。但军民融合标准通用化的理论依据问题，以及如何基于标准化开展军民融合技术互操作性问题，相关研究进展缓慢，收效甚微，文献很少。

资源依赖理论和互操作性理论能够较为全面、准确地解释军民融合中国防工业与民用产业之间既相互依赖又相互妥协的关系。从资源依赖理论的角度，可解决国防工业和民用产业之间为什么需要相互渗透和相互支持的理论依据问题；从互操性理论角度，可解决国防工业与民用产业之间怎样实现相互渗透、相互支持的理论依据问题。在此基础上，本文针对军民融合技术标准互操作性的具体实施问题展开讨论，构建军民融合技术标准互操作性项目实施体系，提出军民融合技术标准互操作性项目的实施前提、实施过程和实施保障，以期为中国国防工业与民用产业之间开展跨部门、多领域的军民融合研发生产活动提供理论指导。鉴于中国的军民融合之路已越走越宽，大至航空航天，小至衣服食品，已形成了全要素、多领域的军民深度融合发展格局，军民技术标准体系的统一是全国多个产业领域都需解决的问题，因此，本文将在讨论时着眼于通用的军民融合问题。

二、文献综述

（一）资源依赖理论视角下的军民融合

资源依赖理论由美国学者Selznick提出[12]。Feffer和Salancik[13]是资源依赖理论的集大成者，他们提出了资源依赖理论的四个重要假设，其核心是没有组织是自给自足的，所有组织都必须依赖环境或其他组织来获得资源，且一个组织的生存因此会建立在控制它与其他组织关系的能力的基础之上。

资源依赖理论的应用主要体现在组织关系的研究中，具体包括以下几个方面：一是有关企业的研究。如企业与客户之间关系的研究[14]，企业与政府之间关系的研究[15]，企业与合作伙伴之间关系的研究[16]等。二是有关教育的研究。如学校与政府之间关系的研究[17]、学校与社会关系的研究[18]。三是该理论在组织管理研究中的应用现状评估研究[19]61。

军民融合，“融合”的本质就是要实现技术资源、人才资源、物质资源和社会资源的共享和有效利用[20]。一方面，国防建设可充分利用社会经济的发展成果；另一方面，社会经济也需要国防需求的融入。而资源依赖理论恰恰能够准确地解释这种不可分割、相互依赖的关系。尽管如此，在军民融合领域中，尚未出现基于资源依赖理论的研究。虽然众多学者在军民融合研究中都阐述了资源共享和互补问题，证明了该问题的重要性。但是大家都远没有触碰到该问题的核心内容——资源依赖理论。

本文将使用资源依赖理论作为核心理论，来解释民用产业和军工产业之间这种不可分割、相互渗透、相互融合的关系。

（二）互操作性理论与军民融合

互操作性（Interoperability）的概念来自计算机科学领域，指的是“不同系统和机构之间相互合作、协同工作的能力”，亦称“协同工作能力”或“互用性”[21]。如微软公司在意识到兼容的软件系统可以降低成本且意味着更好地使用信息时，努力使新产品同客户现有的IT投入和未来的技术具有兼容性和互操作性，甚至探索了与竞争对手在技术互操作性方面的合作。

互操作性理论的应用主要体现在以下几个方面。一是计算机软件服务领域。如针对云服务供应商和云用户之间密钥管理服务互操作性应用系统的架构和功能的分析[22]。二是国防科技领域。如提出军事信息系统互操作性是信息化联合作战夺取战场主动权的关键，是武器装备体系综合评估研究的重点之一[23]。三是企业信息化领域。如针对企业信息化标准建设过程中，通过建立共享—互操作指数来确定企业信息化标准范围的方法[24]。四是其他科技应用领域。如电信领域[25]、高校科研信息管理系统领域等[26]。

可以看出，互操作性理论的应用主要体现在计算机及软件技术、信息化等高科技领域中。在军民融合领域，尚缺乏互操作性的研究。要实现军民融合，技术的融合是核心要素。通过技术的相互融合及转移，可以促进产业之间技术交流，为军民产业融合奠定重要基础[27]。近年来，相关学者针对军民技术融合问题有多方面的研究，主要体现为以下几个方面。一是其他国家军民技术融合的启示研究[28]。二是新兴产业军民两用技术融合研究[29]。三是创新体系中军民科技融合研究[30]。可以看到，虽然大家都已经意识到军民技术融合的必要性，并探讨了军民两用技术的一些应用领域，但尚缺乏对军民技术融合理论依据的探讨。

基于军民融合标准通用化，推进国防科技和民用科技互联互通，实现军技民用和民技军用，促进国防工业和民用产业之间的生产协同，促使国防经济和国民经济效益的共同提高。这正是互操作性理论可准确解释和阐述的。以美国为例，在美国大约85%的军用技术是军民两用技术。同时，为贯彻“2020联合作战构想”，美国国防部制定了“国防部标准化战略计划”，通过标准化规定武器装备的性能要求和接口要求，以实现各军兵种之间及与盟国间的互操作性[31]。而北约国家的武器装备设计要求所有武器和电子系统接口均应符合统一标准，以实现互联、互通、互操作，这一做法使得他们在伊拉克战争和阿富汗战争中打开了“胜利之门”[32]。

三、军民融合技术标准互操作性的运行机理

军民融合技术标准的互操作性，是指国防工业与民用产业两个完全不同却相互需要配合的领域，通过实施标准通用化，打通双方技术共享通道，共同完成军民融合项目实施的行为。

传统情况下，民用产业与国防工业两个领域相互独立，技术资源各自独立发生效应，不利于生产及业务流程的优化，既增加了生产及管理的成本，也影响了国防经济及民用经济的效益。以服装号型标准为例，军装号型与民用服装号型的标准并不相同。军装的型和号代表着不同的尺寸：型代表身型（一型、二型、三型等），号表示身高（1号、2号、3号等）。以男夏装为例，2号二型代表适合165～170厘米身高、83～88厘米胸围的男军人。然而，民用服装的传统型号是S、M、L等。以男装为例，S代表适合身高165厘米、胸围84厘米、腰围72厘米的体型。这种标准的不统一，使得军装与民用服装很难由同一厂家在不需要做设备调整的情况下，使用同一生产线进行批量生产，在一定程度上造成了生产过程的无效性。再以军工产品所需要的铝材料为例，也存在同样的标准问题。一般来说，即便是将同一批铝块加工成铝片，民用标准的加工费一般只需要几千，但军用的标准却在10万以上。加工标准的不统一，使得军用标准的铝材料无法直接转给民用，而民用标准的铝材料也无法转给军用，进而增加了相关产业的生产成本和机会成本。综上，如果能有效整合上述两种军品和民品生产技术的互操作性标准化问题，就能实现更有效的资源整合，服务战备建设，实现国民经济和国防经济协同效益的提升。

军民融合技术标准的互操作性可有效解决上述问题。要实现军民融合技术标准的互操作性，军民标准通用化是基本前提。在此基础上，成立由国家主导，军工部门、民用部门企业共同参与的军民融合技术标准互操作性管理委员会，负责监督具体工作的开展。同时，构建开放的系统平台，为军工企业和民用企业开展跨边界的技术协作和服务提供重要保障，实现军工企业和民用企业在技术方面的协同或互用，共同完成军民融合项目的研发生产。通过军民双方共同研究实践，还可以不断实现军民融合技术标准的迭代创新，持续纳入系统平台，为新一轮军民融合项目的协作与开展提供更好的条件。军民融合技术标准的互操作性，可优化项目生产流程和业务流程，降低产品生产及管理成本，推动军民融合技术创新，促进国防经济及国民经济效益的共同提高，如图2所示。

四、构建军民融合技术标准互操作性项目实施体系

军民融合主要表现为“军转民”“民参军”和“军民两用”三个方面。以产品为例，“军转民”的产品演化在20世纪更为突出，如战地移动通话机转化为民用移动电话、军事坦克向民用拖拉机的演化等。“民参军”则更倾向于民用技术的科研合作和产业化；民用企业只要能够吃透军工的特点需求及军民采购管理的特点，并取得相关的保密资质，就能在“民参军”领域有所突破和收获。“军民两用”产品则更普遍，常见的产品如自加热食品、军工铲、灭火炮弹等。鉴于中国早期“军转民”企业所面临的“不能转”“不愿转”“不敢转”“不会转”的困境，本文所探讨的军民融合技术标准互操作的实施范围，以“民参军”和“军民两用”两类产品为主，而军民融合技术标准互操作的实施则以产品技术标准及生产设备的型号、性能等标准的互操作为主。

军民融合技术标准互操作性项目实施体系的构建，对于发挥先进技术标准在军民融合项目实施过程中的重要作用，提高军民融合项目研发水平，进一步加强军民产业融合研发生产项目的管理，推进中国军民融合深度发展具有重要意义。军民融合技术标准互操作性项目实施体系包括实施前提、实施过程和实施保障三方面内容，如表1所示。其中，实施前提包括标准通用化、权力对等化和技术接口畅通化；实施过程分为三个阶段，成立军民融合技术标准互操作性管理委员会、开展军民融合技术互操作性研发生产、进行军民融合互操作性实施效果跟踪及技术创新；实施保障包括政策保障、技术保障和人才保障。

表1 军民融合技术标准互操作性项目实施体系内容

（一）实施前提

首先，技术标准能否军民通用，是解决技术上军民融合项目能否有效实施的关键。因此，军民标准通用化是军民融合技术标准互操作性的首要前提。其次，只有在权力对等的基础上，才能产生对等的资源交换。因此，军民权力对等化是实施军民融合技术标准互操作性的另一重要前提。最后，只有军用技术与民用技术接口畅通，才能实现技术的有效对接和互操作。因此，技术接口畅通化也是实施军民融合技术标准互操作性的重要前提。

1.军民标准通用化

军民融合技术标准的互操作性要基于军民标准的通用化，只有在标准化的基础上，互操作性才可实施。根据互操作性理论，互操作性是对于异构系统间以适配系统进行的统一化，它不能离开标准化而存在，科学、合理的标准化工作是实现互操作性的核心和基本保证[33]。2016年军民标准通用化工程动员部署会议上，国家标准化管理委员会主任田世宏明确提出：要探索标准化军民融合发展新模式，开创军民标准化资源共享新局面，发挥军民标准通用化工程的新效益[34]。虽然中国军民融合标准通用化工程启动后形成了一定的标准化成果，但是标准化只是前提和条件，在标准通用化的基础上，鼓励军工企业和民用企业之间开展跨领域、跨部门的技术协同或互用，从实质上推动军民融合产业市场的繁荣发展，才是我们真正的目的。

2.军民权力对等化

只有在权力对等化的基础上，国防工业部门和民用产业部门才能顺畅沟通，军民产业融合项目也才能顺利实施。依据资源依赖理论，一个组织在与环境或其他组织进行交互作用时，会产生一定的资源依赖性，并由此产生对本组织的外部控制，使得环境或其他组织拥有了对本组织的权力[19]68。在军民融合技术标准的互操作过程中，军工部门和民用部门会由于资源的交换产生互相依赖和相互控制的情况。如果一方对另一方产生较大的资源依赖性，那么就会产生较大的权力控制方，即权力的不对等。其中，依赖性较小的一方会比依赖性较大的一方拥有更多的权力，从而使得后者处于不利地位，并可能滋生腐败行为、产生政策决策过程中的“寻租”现象[35]。为了便于军民产业融合项目研发生产过程中的军民协同，在资源交换、共享过程中行动主体要采取主动的行为策略，尽量减少相互依赖中的不对称现象，使双方权力达到均衡，从而有利于项目的平稳、顺利实施。

3.军民技术接口畅通化

实现互操作性，军用技术与民用技术接口的畅通化也是首先要考虑的。多年来，由于管理体制的影响和应用领域的差异化，中国国防科研生产领域和民用科研生产领域均自成体系，形成了各具生产专用性的技术基础[44]。实现技术标准的有效对接和互操作，其中最重要的是开放性和兼容性设计。一方面可以通过建立开放系统平台，将不涉密的军工部门技术信息和民用部门技术信息以跨领域、多层级的形式组织起来，以形成一个系统、全面的技术平台。军民融合开展产品研发生产之前，企业可通过该平台首先进行技术标准的对接。另一方面，国家可采取优惠政策，支持鼓励军工企业和民用企业在进行技术研发时，充分考虑技术的兼容性和可扩充性，以便于军民融合项目实施时开展技术互联和协同。

（二）实施过程

1.成立军民融合技术标准互操作性管理委员会

由于军民融合技术标准互操作性项目的实施需要跨越部门和领域的合作，如果顶层保障缺失，该项目就难以开展。考虑到互操作性的技术难度与组织难度，建议成立专门的标准化军民融合管理机构。该机构可由中央军民融合发展委员会和国家标准化管理委员会共同筹备建立和组成。中央军民融合发展委员会是中共中央政治局召开会议决定设立的组织机构，是中央层面负责军民融合相关事宜的协调和发展重大问题决策的机构；而国家标准化管理委员会是由中华人民共和国国务院授权的主管全国标准化工作的机构，负责组织国家标准的制定和修订。两个同属于国家层面的主管机构，共同成立国家标准化军民融合管理办公室，具体负责统一军标和民标问题，可从顶层设计和统筹方面，形成自上向下的完整标准化体系框架。同时，为促进技术标准互操作体系的建立，由国家标准化军民融合管理办公室设立军民融合技术标准互操作性管理委员会，由军工部门、民用部门的企业高管和技术专家组成，共同致力于解决项目实施过程中的标准互操作性的具体问题。该委员会可隶属于国家标准化军民融合管理办公室，接受国家标准化军民融合管理办公室的指导，其具体功能主要体现为以下几个方面：一是监督军民融合互操作性项目研发生产的全过程，协调相关事宜，提高军工部门与民用部门的协同效率，保障项目实施效果；二是借鉴国外互操作性技术标准体系和其他领域的互操作性标准体系的构建经验，针对中国军民融合技术标准的研制和使用现状，开展中国军民融合技术标准的协调性分析和融合策略研究，确定中国军民产业融合互操作性标准体系；三是倾听用户的需求，协助进行互操作技术创新，保证研发生产的产品更具有市场适用性。

2.开展军民融合技术互操作性项目研发生产

军民融合技术互操作性项目研发生产的过程如图3左侧所示，在军民融合技术标准互操作性管理委员会的监督下进行，具体可分为六个步骤，分别是项目获取、标准选择、技术协同、研发生产、效果跟踪、迭代创新。由于技术协同即意味着研发生产的开始，研发生产的过程伴随着技术协同，因此第3阶段与第4阶段是一种交叉行为。军民融合技术互操作性项目研发生产的过程，实际上也是军民融合技术及互操作性标准不断创新完善的过程如图3右侧所示，从项目获取阶段及选取通用化标准阶段的军用技术和民用技术“两张皮”，到技术协同阶段实现军民技术的融合，再到产品研发生产阶段和项目效果跟踪阶段完成军民融合技术的创新，并最终实现了互操作性技术标准的创新完善。

3.进行互操作性实施效果跟踪并完成技术及标准的迭代创新

对军民融合技术标准互操作性实施效果的跟踪，主要是对产品市场适用性的调查。产品是检验企业研发生产成效的最基本要素，也是军民融合项目实施成效的最终表现。通过对产品市场适用性的调查，能够为企业下一阶段战略目标的调整提供重要参考和指导。技术及标准的不断迭代创新，包括军民融合技术的不断创新和互操作性标准的迭代创新。一方面，通过追踪评价，整理出实施效果较好的互操作性技术标准，为中国军民融合互操作性框架和整体架构的建立提供建设性建议，从而有利于军民融合互操作性标准化体系的进一步完善；另一方面，持续改进好的军民融合技术以实现技术的不断迭代创新，并纳入开放的技术平台，从而便于在统一界面规则下为后续军民融合项目的开展奠定良好的技术基础。

需要注意的是，在进行军民融合项目实施的每一阶段，必须要求各相关主体和个体依据军民融合顶层设计指导思想接受保密审查，以确保军民融合技术创新和互操作性标准的完善在国家政策规制范围内进行。主要包括三个方面的措施。一是要求参加军民融合技术标准互操作性项目实施的民间企业必须预先取得“民参军”的资质，即接受国家相关部门的资格认证。二是按照工作领域和工作内容，将所有参加军民融合技术标准互操作性项目的工作人员进行涉密级别划分，并在必要时向相关部门进行报备，对其进行例行审查。三是要求相关的管理人员必须认真组织学习并贯彻执行国家保密工作的方针、政策、法律、法规及企业的各项保密工作制度，掌握岗位保密职责，熟悉保密事项的密级、数量、类别和保密设施等，加强对《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国保守国家秘密法》等法规的常规学习，熟知国家不断出台的国防方面的管理制度。

（三）实施保障

实施保障是项目实施管理的具体保障措施。军民融合技术标准互操作性项目实施的具体保障措施，主要体现为政策保障、技术保障和人才保障三个方面。政策保障的目的是解决国家战略层面的政策引领问题；技术保障的目的是解决打通国防工业与民用产业双方标准共享通道的技术协同问题；而人才保障的目的是解决民用科技与国防科技技术标准互操作性项目有效实施的人才问题。

1.政策保障

政策法规体系的完善，是确保军民融合互操作性有效实施的基本保障。政策保障是指政府从国家战略层面建立相关政策体系和协调机制。由于军民融合技术标准互操作性项目的实施需要突破部门和领域间的限制，顶层政策保障的缺失，将使得军民融合互操作项目难以开展。国家层面的政策保障能够避免重复制定标准的问题，并同时促进军民产业部门的合作共享。具体可从两方面实施。一是政策制定主体的选择。应由中央军民融合发展委员会、国家标准化管理委员会、国防工业各部门等共同参与，鼓励民用部门和行业协会参与，形成自上向下的完整的技术互操作性标准实施政策框架。二是政策内容的选择。应鼓励国防工业与民用产业各部门、各企业开展跨部门跨领域的技术协同和互用，形成无缝化资源整合和一体化，为军工部门和民用部门开展互操作性合作保驾护航。

2.技术保障

要实现军民融合，技术的融合是核心要素，需解决打通双方标准共享通道的技术协同问题。具体体现为技术平台的建立和技术兼容性的解决。一方面，通过建立开放的技术平台保证技术接口的畅通化。在保密法的许可下，军工企业和民用企业双方可在该平台上实施技术互换和共享，为生产协同提供条件。另一方面，打破军民技术分离状态，增强国防工业技术与民用产业现有技术和未来技术的兼容性。例如，可通过规定所有电子系统接口均应符合统一标准的方式，实现与民用产品技术标准的对接，避免同一类型产品的标准在军民两方中呈现较大差别，促进国防工业和民用产业之间的生产协同，努力实现“一份投入、两份产出”的双赢局面，进而促使国防经济和国民经济效益的共同提高。

3.人才保障

人才保障是互操作工作有效进行的最重要保障之一。一是完善军民融合技术人才培养使用体系，努力培养、造就和储备一大批高素质的新型军民融合技术标准互操作性技术人才。二是通过定期召开学术会议，组织各类培训等途径，不断增强军民融合技术标准互操作性技术工作人员的知识共享，交流学习最新的军民融合互操作技术的信息，持续提高人才质量。三是为军民融合项目实施过程中所有的参与者提供充分的沟通交流机会，保证他们在项目实施过程中的有效协作。军民融合技术标准互操作性项目的实施成员，由军工部门和民用部门的企业高管和技术专家共同组成。他们属于不同的领域，分属不同的部门，有些可能是首次合作。要克服沟通障碍，提高合作效率，有效发挥这些人才在军民融合技术标准互操作性领域中的整体效用。同时，运用有效的激励机制，促使他们在军民融合项目开展过程中积极配合，保障军民融合技术互操作性项目的实施效果。

五、结论

推动军用技术和民用技术的相互转移或共享，已成为世界许多军事强国加强国防建设和促进国民经济发展的有效策略。中国现在正在实施的军民标准通用化工程项目，急需在标准化基础上开展相关的军民融合工作。首次在军民融合领域引入了资源依赖理论和互操作性理论，构建军民融合技术标准互操作性项目实施体系。提出标准通用化、权利对等化和技术接口畅通化三个实施前提，构建成立军民融合技术标准互操作性管理委员会、开展军民融合技术互操作性研发生产、进行军民融合互操作性实施效果跟踪及技术标准创新三阶段实施过程，并对政策保障、技术保障和人才保障三方面的实施保障进行了讨论。并首次提出成立国家标准化军民融合管理办公室及隶属于它的军民融合技术标准互操作性管理委员会，专门致力于开展军民融合技术标准互操作性的相关工作，为军工产业部门和民用部门开展军民融合技术互操作性项目研发提供了理论及实践指导。

在开展军民融合技术标准互操作的过程中，还面临着许多技术可行性问题和规制问题需解决，还需进行进一步的理论探讨和实践摸索。军民融合技术标准互操作理论，可以将国防工业中具有很强的综合性和先导性的军用技术，同民用产业中较好的民用成果结合起来，充分发挥两个系统的技术、设备、人员等资源优势，组成一个统一的国家技术标准体系，最大限度地实现资源整合和两者效益的共同提高。由此也希望能够启发更多有关技术标准互操作性方面的可行性和操作性研究。