政府在工业遗产保护利用中的保障作用

李培峰

列斐伏尔认为，在城市空间的生产过程中，国家政治权力主导一切。城市空间内工业遗产的保护利用，是一个诸多要素参与和反应的过程，政府既是空间内的重要主体，也是工业遗产保护利用的重要动力。

2020年6月，國家发展改革委、工业和信息化部、国务院国资委、国家文物局、国家开发银行联合印发《推动老工业城市工业遗产保护利用实施方案》（以下简称《实施方案》），强调工业遗产在推动城市振兴中的作用，将工业遗产的认识提到了一个新的高度。

一、我国对工业遗产保护利用的新认识

2006年之前，工业遗产在我国没有明确的定义。2006年之后，相继发布的《第七批全国重点文物保护单位名录》《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》等文件中都出现了“工业遗产”这一概念，国家对工业遗产的认识逐步提高，尤其是前不久出台的《实施方案》，虽然落脚点在推动老工业城市全面振兴，但对于工业遗产的认识已上升到了一个新的高度。

（一）第一次提出工业遗产是社会主义先进文化的典型代表

《实施方案》将工业遗产视为社会主义先进文化的典型代表。这一表述将工业遗产的认识提到了一个新的高度。《实施方案》还将工业遗产与社会经济发展相结合，以便更好地“坚定文化自信”“培育新动能”“彰显城市特色”。

（二）第一次提出建设新时代中国特色工业文化

《实施方案》首次提出“建设新时代中国特色工业文化”这一理念，并将这一理念作为工业遗产保护利用的指导思想之一。2015年5月，国务院出台《中国制造2025》，提出要培育中国特色的制造文化，实现中国制造向中国创造转变。2016年，工信部、财政部发布《关于推进工业文化发展的指导意见》，提出培育有中国特色的工业文化，推动工业大国向工业强国转变。从“中国特色的制造文化”到“中国特色的工业文化”，再到《实施方案》的“新时代中国特色工业文化”，体现了我国对以工业遗产为代表的工业文化的认识转变。

（三）第一次提出以文化振兴带动老工业城市全面振兴、全方位振兴

《实施方案》将工业遗产的作用提升到作为老工业城市高质量发展的新动力源，从物质改造和精神塑造两个方面，通过“工业遗产+博物馆”“工业遗产+旅游”“工业遗产+文创空间”“工业遗产+公共文化服务”“工业遗产+城市特色”等五大工程的扎实推进，发力新业态、新模式，带动老工业城市全面振兴、全方位振兴，这也是前所未有的。

二、政府在工业遗产保护利用中存在的问题

新时代背景下，国家对于工业遗产的保护利用有了新的认识，指出政府应在其中发挥更大的作用。但与此不相协调的是，政府在保障工业遗产保护利用方面仍存在一些问题。

（一）工业遗产管理和规划滞后

工业遗产管理和规划滞后所带来的后果是，虽然我国工业遗产的规模不小，但真正得到保护利用的遗产数量较少，涉及范围较窄，缺乏对历史文脉和人文因素的呼应，多是零散的单体改造，未出现规模性、综合性的保护利用案例，缺少统一发展规划和管理。一些项目还存在过度改造的问题，忽视了原有遗产的历史特征和建筑特色。

我国现行的工业遗产保护利用的管理体制沿是双线的，一条是文物保护管理，另一条是城市建设。具体到部门是由国家文物局和住房和城乡建设部两个平行的行政管理部门共同承担。另外，还会涉及到文物部门、规划部门、国土部门、文化部门等（见表1）。虽然看似各有分工，但在工业遗产的保护利用实际运行中，“九龙治水”现象依然存在，部门之间管理职能存在交叉重叠，易出现管理真空等问题。

（二）现有工业遗产法律法规以保护为主，整体层级较低

《中华人民共和国文物保护法》规定，近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。除此以外，与工业遗产保护利用相关的法律法规主要以“建议”“意见”“管理办法”“办法”“通知”“方案”等形式出现，法律约束力较差。例如，《国家工业遗产管理暂行办法》着重于规范保护管理、利用发展、监督检查等，“保护管理”方面对权属人和地方政府“应当”有所约束，“利用发展”方面主要使用“鼓励”和“支持”等用语，无任何约束性。

（三）资金渠道单一

我国工业遗产的保护利用资金来源主要有两类，一是中央和地方的文物保护项目的财政拨款，二是在促进文化产业发展中涉及工业遗产保护利用的财政税收优惠政策。现有资金政策主要存在三个问题：一是财政资金侧重于文物维修，开放性利用和运营涉及较少;二是大多数没有纳入保护体系的工业遗产无法得到政府财政的支持;三是我国目前尚未形成法律法规保障多方参与共同投入的机制。

三、政府保障工业遗产保护利用的建议

（一）国外工业遗产管理体制的启示

国外工业遗产保护利用大多实施分级管理。例如，英国管理体系分为两级，国家环保部负责制定相关法规政策，执行部门是地方规划机构。此外，在工业遗产保护利用方面也有不少非政府机构发挥着重要作用，如不列颠考古委员会、古建筑保护协会等参与到工业遗产的拆除、修改以及规划等工作之中。

立足我国的国情，同时借鉴西方相对成熟的工业遗产管理经验，可以对我国的工业遗产保护利用管理体制的发展产生积极作用。首先，对国家和地方的工业遗产保护利用实行行政管理部门单一化，从体制上避免日常管理由于“九龙治水”而形成职责不清的状况。其次，完善现有管理体制，国家层面以国家工业遗产管理委员会为最高协调机构，负责制定政策、协调各方;地方各自成立相应机构承担、落实具体职责。最后，建立社会监督机构，以第三方的角色参与工业遗产的保护利用全过程。

（二）建立有法规约束力的分级保护体系

目前来看，我国工业遗产中，只有少数工业遗产是有保护身份的，大部分是没有保护身份的。对前者的保护利用由相关保护部门进行管理和规划，文化价值和经济价值的实现都是关注的重点;对后者的保护利用则弹性较大，多侧重于经济价值的实现。在实际保护利用过程中，大多以重要工业遗产、比较重要工业遗产和一般工业遗产等模糊的分类方法。工业遗产保护规划应当纳入城市总体规划或者单独规划，在独立的部门管理下，建立分级保护再利用体系，形成独立的专业部门管理、其他部门配合的运作机制，给予工业遗产独立的保护身份和管理体制。

（三）加强法律法规及其他制度的创新

按照时空社会学的观点，传统性、现代性和后现代性被压缩到了同一个时空之中，三者不是取代关系而是包容关系，三者的统一过程是学习的过程，必须进行制度和机制创新。因此，工业遗产的保护利用不仅需要管理机制上的创新，更需要进行制度的创新。

1.英国工业遗产保护法律建设对我国的启示

英国工业遗产保护方面的法规逐步完备健全。首先，是在立法依据及其保护范围上逐渐清晰明确，英国第一部关于工业遗产保护的法律《古迹法》（1882），将具有代表性和重大历史价值的工业建筑纳入古迹范围，成为工业遗产保护立法的依据;《城市环境法》（1933）划定了古迹建筑区域，明确和扩大了工业遗产的保护范围。其次是对保护机构进行法律授权，《历史建筑和古迹法》（1953）在法律上为授权国家机关开展工业遗产保护提供了依据。之后是立法确保保护的强制性，《规划（登录建筑和保护区）法》（1990）明确了保护区和登录建筑的强制保护程序和具体措施。

英国工业遗产保护法律建设对于我国具有一定的参考价值。首先，我国工业遗产保护利用的立法工作要从提升其法律地位入手。在现有相关法律的基础上，推进关于保护利用的专门法的立法工作，发挥法律的强制作用，增强保护利用的执行力度，做到有法可依。其次，建立和完善相关法律法规，明确单一的保护利用主体机构及其职责。最后，完善对保护利用主体、管理机构和资金使用的法律授权。

2.相关政策创新——资金扶持和多方参与

资金扶持政策法规创新。国外在工业遗产保护的资金筹措方面渠道较广，既有国家财政拨款，又有银行贷款，还可以吸收社会团体、私人资本等参与。我国需要进行资金扶持方面政策的創新，首先要利用好税收政策，对工业遗产开发利用项目给予税收减免和财政补贴优惠，鼓励企业积极参与其中。例如，若工业遗产保护性利用达到一定要求，可以给予增值税、所得税以及不动产税的折减优惠，以体现其公共性，提升市民幸福感和获得感。其次，建立以政府为主体的多元化投入机制，吸收民间资本、非政府机构等投入，保障稳定的资金来源。最后，建立专项资金用于遗产价值展示、公共文化服务等支出投入。

保障多方参与的政策创新。工业遗产保护利用不但要传承工业文化，还要发挥其社会效益，保障人民群众的文化权益，让更多的人民群众共享城市文明发展成果。工业遗产保护利用法律体系中就包含鼓励多方参与的制度设计，其目的是要打造保护利用中的多方参与平台，吸引和鼓励更大范围、更广层次的主体参与，从制度上保证群体参与的全过程。在保护利用项目规划、审批以及实施结果评估等环节均应设置群众参与的法定程序，并予以公示。同时，积极培育非政府组织参与到工业遗产保护利用全过程，保障广大人民群众的文化权益。

[责任编辑： 刘  霞]