浅析自由贸易港的文化产业政策

洪宇

《海南自由贸易港建设总体方案》的出台，标志着海南自由贸易港建设进入全面实施阶段，文化产业发展迎来利好。在此背景下，制定符合自由贸易港特点的文化产业政策尤为重要。“竞争中立”是国际市场通行的规则，但在文化领域也存在一种与“竞争中立”相悖的“文化例外”政策取向。我国的“文化例外”不同于法国式的“文化例外”，与“竞争中立”的准则并不矛盾。当前，我国面临着海南自由贸易港的机遇，文化产业政策创新更要处理好两者的关系，更好地发挥市场作用，形成以国有文化资本为主导的开放型混合文化经济结构。

一、遵守国际投资贸易规则给中国带来的更多是机遇而非挑战

随着经济全球化的发展，“竞争中立”已成为国际市场通行的规则，澳大利亚、美国等国家都出台了专门的“竞争中立”政策，受到广泛关注。经合组织、联合国贸易和发展会议、欧盟等国际组织都制定了有关“竞争中立”的框架，WTO、TPP等双边、多边贸易投资协定也加入了类似条款。

“竞争中立”原则对我国文化产业影响深远。长期以来，由于独特的文化管理体制，我国文化领域对外开放的程度并不高。WTO有效推进了国际文化贸易自由化，加入WTO后，我国开始重视市场竞争在文化发展中的作用，并大力发展文化产业。2004年，我国开启了文化体制改革的伟大征程，进一步调整政府与市场的关系，同年，我国文化产业增加值为3440亿元，占GDP比重为2.15%。通过释放市场内生动力，到2018年，文化及相关产业增加值为41171亿元，占GDP的比重为4.48%。

在加入WTO之初，许多人将西方国家的竞争看作“狼来了”，对我国文化产业的忧心忡忡。例如，加入WTO后，我国进口影片从10部提高到20部，许多人对国产电影的前景持悲观态度。但事实上，我国电影票房从2000年的8.6亿元，在十几年间爆发性地增长到2019年的642.66亿元，其中国产影片占比64.07%，票房前十的影片中有8部是国产电影。正因为国产电影的“给力”，我国才有底气进一步放开进口影片配额。面对国外大片的冲击，国产电影的崛起靠的不是一味的补贴，而是市场的内生动力，这既包括进口大片培养起的观影习惯，也包括影院屏幕数量做大的“蛋糕”，还包括民营影视公司的蓬勃发展。由此可见，放松准入限制对于我国文化产业并非“末日”，所以遵守“竞争中立”的规则是挑战，更是机遇。

“竞争中立”原则之所以能发挥这样的作用，是因为其符合市场竞争机制。竞争带来效率与繁荣是经济学的基本规律，尽管各国对“竞争中立”的定义不同，但基本内涵是一致的：按照“促进自由竞争、公平竞争”的标准，改善政府对市场的干预。这既包括解除各种针对非国有企业市场进入限制和竞争行为方面的管制，尤其是对外资准入的限制;还包括改善政府干预市场的方式，防止部分企业不合理地获得竞争优势，如财税政策等。以上两个方面，也是本文研究的重点。

二、法国式的“文化例外”难抵“市场例外”

当然，“竞争中立”原则也有例外（或者说适用除外），文化就是其中颇具争议的一项。1986年，在加拿大的坚持下，美国与加拿大自由贸易协定第2005条款明确规定，除了特殊情况之外，文化产品不受协定条款之限，两国可以根据需要对文化市场采取一定程度的保護措施，这就是所谓的“文化豁免”原则。

在1993年关贸总协定乌拉圭回合谈判时，以法国为首的欧盟代表在同美国谈判的过程中拒绝把文化产品纳入自由贸易范围内，理由就是影响深远的“文化例外”原则。尽管最终“文化例外”没有作为正式协定写进WTO文本，但美国被迫同意欧盟继续对电影业等领域进行补贴，认可了规范文化产品贸易的“服务贸易总协定”与其他领域产品协定的差别。此后，在法国的推动下，许多国际组织都将文化产品置于自由贸易之外，但双边、多边贸易投资协定中，始终没有明确提出过“文化例外”的原则。

“文化例外”原则也成为了法国文化产业政策的基本取向。在此背景下，法国通过行业补贴、配额制、税收减免等措施支持法语广播、电影、电视、音乐、图书出版等行业的发展，但效果并不如预期乐观。目前，美国电影占据欧洲市场几乎60%的份额，而欧盟电影在美国的市场份额只有3%～6%。在欧美音乐、电影、广播和电视节目贸易中，美国每年贸易顺差达15亿欧元。

究其原因，一方面，尽管“文化例外”原则获得了联合国教科文组织的支持，但由于缺乏WTO、TPP等贸易争端解决机制的支持，这种抵抗更多停留在理论上的批判与道义上的指责，在实际的国际贸易战中往往不敌美国文化的强大攻势。因此，“文化例外”难抵“法律例外”。另一方面，法国一味扶持本国文化产业，却忽略了市场规律的作用。提出“文化例外”主张的往往是政府，而阻碍这个主张贯彻执行的却是本国的电影发行商和放映商，尤其是由广大观众构成的电影市场。影院正是由于美国电影大受欢迎才门庭若市。因此，“文化例外”难抵 “观众例外”。总之，法国式的“文化例外”难抵“市场例外”，这或许是法国的主张难以得到根本贯彻的重要原因。

三、我国的“文化例外”与“竞争中立”并不冲突

臧志彭（2015）提出，各国在文化产业对外开放的问题上有三种政策取向：一是文化例外，以法国、加拿大等为代表;二是自由贸易，以美国为代表;三是适度开放，以英国、日本、韩国等为代表。当前，我国在文化产业对外开放政策取向上，显然与法国式的“文化例外”有本质区别。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要“提高文化开放水平”，其途径是“坚持政府主导、企业主体、市场运作、社会参与”。但我国实际实行的策略也是认同文化的特殊性以及民族文化保护的重要性，采取了带有特定保护性的适度开放政策。

近年来，在我国文化产业研究的学术话语体系中，从法国舶来的“文化例外”一词被赋予了新的内涵。正如范周（2015）所指出的，“文化例外”在我国文化产业政策中具有特定意义，其含义已从传统文化事业和文化贸易扩展到文化产业和文化体制改革。但遗憾的是，“文化例外”常常被误认为与市场化改革相悖，导致了我国文化产业与国民经济体系“两张皮”的现象。

我们认为，“文化例外”实际是以文化特殊性和民族文化保护为前提，处理好文化领域政府与市场关系的一系列文化经济政策的一种表述方式。我国“文化例外”的内涵，常常体现在对三个问题的回应中。一是意识形态属性需要借由商品属性发挥作用，若将意识形态再生产视作一种市场行为，文化商品也会转而成为意识形态管控的利器。占领市场就是占领阵地，从这个角度出发，我国在加入WTO的背景下，提出“文化产业”的概念并进行大力扶持是很成功的。二是把社会效益放在首位，实现社会效益与经济效益相统一，这是我国文化改革发展基本的政策导向。研究表明，市场经济的优越性不仅体现在经济效率上，也同样体现在社会公平正义上。三是文化（艺术）价值与经济价值并不矛盾，就像习近平总书记在文艺工作座谈会上所强调的：“优秀的文艺作品，最好是既能在思想上、艺术上取得成功，又能在市场上受到欢迎。”

因此，市场经济不仅能发现经济价值，也能发现文化（艺术）价值;不仅不会削弱，反而能加强意识形态管理;同时，还可以实现效率与公平、社会效益与经济效益的双赢。基于以上考虑，在中国的语境中，“文化例外”不仅是国际贸易谈判时“不能说的秘密”，更是尊重市场经济规律和文化发展规律的代名词，是政府把握文化与经济间关系的微妙尺度，其本质是努力厘清政府与市场的边界，探索更好地发挥市场作用的政策空间。

作为我国文化经济政策基本前提的“文化例外”，与法国等国家提出的“文化例外”并不相同，与“竞争中立”的国际规则并不冲突。然而，当前我国文化市场的开放水平仍与国际投资贸易规则有所差距，主要体现在影院放映的电影、出版物、家庭视听娱乐产品和录音产品四类产品上，包括市场准入限制与歧视待遇。为此，美国与我国有过多次贸易摩擦。实际上，无论是国际投资贸易规则，还是美国对我国市场开放的要求，与“文化例外”的文化经济政策不存在根本性矛盾。贸易摩擦既反映出文化市场开放的程度和速度与美国的设想存在一定差距，也反映出我国文化体制改革亟待深化的关键领域。

当前，我国面临着自由贸易港带来的机遇，也面临着来自TPP的压力。当务之急是处理好“竞争中立”的国际投资贸易规则与我国“文化例外”的文化经济政策框架的关系，更好地发挥市场作用，从而打造市场驱动、资源依托和政策引导合力的文化产业发展模式。

四、对今后文化产业发展的建議

近年来，由美日欧三大经济体推动的TPP、TTIP、TISA等多（双）边贸易谈判，力图形成新一代、更高规格的国际投资贸易规则，来取代目前的WTO规则，目的是实现更高程度的贸易自由化。构建中国特色的自贸港，既是新形势下我国全面深化改革、扩大对外开放的重要战略部署，也是主动对接国际贸易与投资新规则的重要抓手。不可否认，目前我国自由贸易港在文化产业方面的制度设计还不够完善，距离“竞争中立”还比较远。

自贸区对我国文化产业的意义绝不仅仅局限于产业本身，更重要的是通过与“竞争中立”的国际规则接轨，进一步丰富我国“文化例外”的文化经济政策的内涵，通过自贸区文化产业先行先试的制度创新效应给新一轮的中国文化产业发展带来开放的红利。对此，提出以下五点建议。

第一，探索进行竞争评估。建议由反垄断委员会对我国文化领域现有的法律、法规、政策进行竞争评估，重点分析当前我国文化产业政策产生的影响，明确自贸区内文化领域竞争中立承诺制度及其例外，以健全现代文化市场体系。

第二，扩大外资投资领域。一方面，坚持技术先行，率先建立符合国际化要求的文化投资体系，通过引进国外技术，促进中国内容“走出去”;另一方面，坚持正确导向，率先建立符合法治化要求的文化监管制度，对涉及意识形态的文化领域严格监管，防止文化渗透。

第三，探索财税支持文化产业的新方式。例如，在财政政策方面，除直接补贴、注资设立担保公司、提供贷款贴息等传统支持手段外，探索文化企业集合信托增信支持、财政担保与新兴金融工具结合、在设立股权投资基金的同时，积极推进股权投资跟投等财政资金投入模式创新。

第四，深化国有文化企业改革。在国有文化资产管理体制从“管资产”向“管资本”转型的背景下，国有文化企业应开展混合所有制改革，不仅为了与国际规则接轨，也为了推动国有文化资本战略性调整。在管理上，则可以探索特殊管理制度等新方法、新举措。

第五，完善政府服务方式。总结国家对外文化贸易基地的成功经验与存在问题，在建设服务型政府的背景下，提高政府服务文化产业发展的能力和水平，尤其要在促进文化金融合作、文化科技融合、文化产业与其他产业融合发展等方面创新业务模式。

[责任编辑：张  玙]