基于水管理创新理论的灌区水管理评价分析

王苏　陈丹　周蔚　徐瑶　陈菁

摘 要：本文立足于江苏省实际，采用包括水管理形态与水利用形态理论、水管理评价指标、关系链理论等水管理创新理论，对灌区的管理体制开展了评价和分析，讨论了灌区管理体制及其改革对策和建议，为完善灌区水管理体制并促进农业节水和农业水价综合改革提供参考依据。

关键词：水管理;灌区;农业节水;改革;江苏

中图分类号：S27

文献标识码：A

引言

发展农业节水是当前我国重大战略任务之一，而开展水利工程水费计收管理和农业水价综合改革是促进农业节水的重要抓手[1，2]。江苏省历来重视水利工程水费和农业水价改革工作，特别是近年来全力开展全省农业水价综合改革工作，取得了突出的阶段性成效，但如何推动改革工作向纵深方向发展并起到实质性的促进节水作用还需要进一步研究推进。农田灌溉用水是农业用水管理和农业节水调控的重要对象，灌区是农田灌溉用水集中的区域，研究与实践表明农业节水的潜力有很大一部分在管理，因此灌区用水管理是农业节水和节水优先战略实施的重点。灌区农业用水的组织管理是实现高效用水管理和促进农业节水的重要手段，而完善灌区的管理体制与运行机制是关键所在，通过从理论角度采用水管理系统分类方法和评价方法进行分析，有助于理顺现行的农业水管理体制，在分析问题基础上得出农业水管理改革的对策建议[3-6]。为此，本文立足于江苏省实际，采用包括水管理形态与水利用形态理论、水管理评价指标、关系链理论等水管理创新理论，对灌区的管理体制开展评价，并分析灌区管理体制及其改革对策和建议，可为完善灌区水管理体制并促进江苏省农业节水和农业水价综合改革提供参考依据。

1 水管理创新理论

1.1 水管理形态与水利用形态理论

根据水管理的影响因素，水管理的类型可以利用水管理形态和水利用形态来进行组合区分。水管理形态对应水管理的纵向关系，即为管理者与利用者之间的关系，用于表征水管理体制的整体特征。考虑到水管理是否涉及中间管理组织，水管理形态可以包括一层或多层的水管理形态。按照水管理纵向关系的具体性质，水管理形态包括统制型、自治型、契约型、信托型等多种形态。水利用形态对应水管理的横向关系，即为利用者与利用者之间的关系，按照这种关系的分类及其性质，水利用形态包括共同型、协同型、独自型、独占型等多种形态。将水管理的横向关系与纵向关系进行组合，即将水管理形态与水利用形态进行组合，就形成了不同类型的水管理体制（图1）[1]。

1.2 水管理评价指标

水管理评价主要是评价供水系统的供水能力与管理水平以及使用者权益。评价的指标主要可以包括公平性、需要对应性、用水自由度、效率性等。供用水系统可以认为主要包括工程设施系统和运行管理系统。所以，供水、用水系统的水管理评价指标可以认为是对供用水系统的硬系统和软系统开展评价的指标[1，2]。

1.3 关系链理论

水利工程管理的影响因素非常多，水利工程的所有者、管理者和使用（受益）者是最关键的、起决定作用的因素，水利工程管理体制的形式与性质主要由这三者之间的关系所决定。水管理的关系链理论正是基于水利工程的所有者、管理者、使用者三者之间关系的理论。根据所有者、管理者、使用者三者之间的权属关系，可以将水利工程管理体制的性质与类型分为2种主要的类型，分别是产权所有者与管理者二位一体（即所有者与管理者为同一主体）、产权所有者与管理者二位异体（即所有者与管理者为不同的2个主体）[3]。

产权所有者与管理者为同一主体，即所有者对所属的水利工程资产进行运行管理，产权所有者自己承担工程所产生的效益、运行管理效率以及相关的公共责任。计划经济体制下大中型水利工程和小型农村集体经济所有的水利工程，可以采取产权所有者与管理者二位一体管理方式。这种计划经济体制下工程产权所有者与管理者二位一体的管理方式，其性质是统治型管理模式;农村集体经济所有的水利工程采取所有者与管理者二位一体的管理方式，其性质是自治型管理模式。

产权所有者与管理者相分离的管理制度，即所有者与管理者为不同的2个主体，可以概括为契约型管理、信托型管理2种。契约管理是指产权所有者将资产的阶段使用权以一定的代价交给相关机构或经营者进行管理，双方的权利与义务通过契约进行明确界定并严格履行的管理形态。信托型管理是指水利资产产权所有者通过设定工程的管理目标与要求，通过一定的资质审查和信誉调查，选取可信赖的、专业的管理单位或组织，并将水利资产的具体管理权委托给该单位或组织，也就是水利资产的具体运行管理不由产权所有者负责。

2 灌区水管理评价分析

2.1 灌区水管理形态分析

根据灌区管理相关办法规定，我国的灌区通常是采取专业管理和群众管理相结合的管理机制。这里的专业管理通常是指专门的灌区管理所进行管理，通常大中型灌区会设置这种专门的灌区管理机构，主要负责灌区整体的用水计划与调度管理以及灌区骨干水利工程的管理。灌区末级工程和用水管理由各受益乡镇及村组管理具体负责。按照传统的做法，灌区一般会组建灌溉管理委员会，主要负责灌区发展相关重大事项的决策，可以认为是灌区的最高权力机关。总体上，灌区的水管理组织一般由灌溉管理委员会、灌区管理所和行政村等组成，表现为多层的水管理形态。灌溉管理委员会一般由政府各部门、各受益乡镇、灌区管理所负责人等组成，是一个没有用水户参加的行政组织。灌区管理所一般是地方水利局的派出机构，即水行政主管部门下属的事业单位，主要按照灌溉管理委员会的决策进行灌区专业化管理，传统上是没有用水方参与的，通常主要负责灌区骨干工程及其总体用水调度管理。根据上述实际情况，其水管理形态可以认为是统制型水管理形态。对于灌区末级工程和用水管理，管水员一般由受益的农户担任，具体负责末级工程及其以下的用水管理和协调。农民既是末级工程和灌溉用水的使用者，又是管理者，对于末级工程和用水管理可以认为是自治型水管理形态。在这种情况下，灌区的水管理体制可以认为是“统制型+自治型”的水管理形態，在某种意义上对于某些灌区是具有地方特色、适合当地水情的管理模式。

2.2 灌区水利用形态分析

从灌溉方式上看，一般情况下行政村内的农户没有独立的引水权，而需要服从灌区统一的供水计划或骨干渠系轮灌安排，或村民组末级渠系轮灌安排，在用水时间和用水量上受制于灌区或行政村的整体用水计划。因此，行政村在履行其行政职能的同时，还作为农户们用水、管水的共同体。农户们依靠这一共同体而获得水的使用权，相互之间存在着共同的利害关系。因此，这种水利用形态可以认为是共同型水利用。

2.3 公平性与用水自由度分析

一般情况下，灌区有限水资源的公平利用原则主要由用水计划、用水定额、轮灌制度等体现。干渠、支渠上控制水位的节制闸、分水闸、量水设施及行政村的引水闸，是保证用水公平性的硬系统;用水计划、用水定额、轮灌制度、村水管员的设置是保证用水公平性的软系统。农户的用水自由度在较大程度上具有限制性。

2.4 主要问题分析

灌区的水管理组织一般呈现多层的、以“统制型+自治型”为主的水管理形态。大部分地区的灌区管理委员没有农民用水户参与，是一个行政化组织，形式主义比较重，难以发生实质性的作用。灌区的主要功能是提供灌溉供水服务，灌区管理机构可以认为是不以营利为目的服务性机构，具有公益性质，其服务的主要对象是广大农民用水户。这种统制型的水管理形态下，灌区管理组织没有农民参与，缺少来自用水农户的监督，集决策与执行于一体，管理的效率可能不高。灌区专管机构多是依附于政府下属水行政管理部门，不同程度地受到政府的干预，管理的自主权不够，主动性不强，而且由于人员、经费等方面问题，一般只能保证灌区及其管理所的基本运行。作为灌区的用水主体，农民用水户若无法参与灌区的决策和管理，就难以反映实质性用水者的意愿，这种管理模式下用水者的知情权、参与权、决策权难以保障，也不符合当前国家要求的用水户“广泛参与、民主监督”灌溉管理的要求，使得农民可能对灌区及其管理没有太多了解和认识。

末级渠系工程和用水管理一般由乡镇及村组实施，即农村集体管理，农民自己既是灌区分配给行政村的灌溉用水的使用者，又是村内灌溉用水的管理者，是一种自治型的水管理形态。由于农村集体经济能力有限，基层管理组织逐渐弱化，重建轻管问题仍然存在，部分末级工程只管用、维护管理不到位，工程不配套、老化失修等问题影响了农田灌溉用水，因此水管理形态虽然属于自治型，但是难以达成自治的目的。

对于政府、灌区专管机构、农民用水户三者之间的关系，灌区专管机构一般隶属水行政管理部门，通常不与农民用水户之间发生直接关系，多通过农村基层管理组织建立联系，因此自主权不够，而农民用水户一般不是灌区专管机构的人员，农民用水户也无法参与灌区发展及其管理决策表态，其积极性难以调动，其作用也难以发挥。这种国家和农民群众混合管理的管理组织，从表面上看是结合了国家和农民双方的各自优势，但实质性没有明确灌区责、权、利关系，骨干工程与末级工程及其供水逐级分配之间缺乏有效的反馈和优化调整，灌区整体管理效率受到制约。灌区末级工程通常属于村集体代表下的农民用水户自身，但实际的产权关系和管理责任并没有十分明确，只是赋予了农民使用的权利，难以适应村集体组织逐步弱化的发展趋势，而且在家庭承包经营的农业生产方式下，不利于水利工程设施维护及用水管理。

部分灌区农业供水价格形成机制不合理，原则上农业供水水价要按补偿成本定价，但實际上所执行的是低于供水成本的水价甚至是不收水费，使得灌区供水工程运行维护成本得不到足额补偿。目前很多灌区的计量设施不完全配套，也没有完全实现按量计价，而采用面积计费的方式，没有节水的激励作用。一般情况下，灌区运行管理费用应来自所收取的水费，但不少灌区所执行的水价标准低，计价方式不合理，水费收缴机制不健全，灌区所收取的水费或得到的水费返还补助难以满足灌区的正常运行，仍然需要财政补助拨款，否则难以维持灌区正常运行。

3 灌区管理改革对策与建议

3.1 灌区工程的产权界定与安排

根据物权法论与产权理论，资产管理的最佳人选不一定是其所有者，要达到资产的高效利用与增值目的可采取所有权人与管理者相分离的办法。用益物权制度是通过设定资产的用益物权，将资产的所有权权属与所有权其他权利分开，建立利益确定、分配和保障机制，保障资产的高效率利用和功能发挥。通过分析水管理形态与水利用形态理论以及关系链理论的相关原理，大中型灌区骨干工程的运行管理体制一般是统制型形态，难以发挥市场的作用。灌区水利资产中能够交付市场运作的经营性资产可以采用契约型管理方式，而灌区水利资产中利益回收具有不确定性，且利益享有人为广大的不确定的群体，无法将其交由市场运作的公益性工程，更适用于信托型管理方式。因此，大中型灌区水利工程产权适宜安排为：政府拥有灌区骨干工程的所有权，灌区专管机构拥有管理权;末级工程的所有权和管理权归属用水者，可建立农民用水合作组织来具体管理。

3.2 灌区的准公益性及其补偿制度

根据公共服务与公共品理论，灌区骨干工程一般是准公共品，灌区管理具有准公益性，供水管理也不应该以营利为目的，以提供灌溉供水服务为主。灌区骨干工程或大型灌溉工程的建设工期一般较长、用工多、投资数额巨大，涉及多方面社会成员利益主体矛盾的协调，个人或私人组织一般不愿向灌溉工程建设投资，农民和农村集体也无力兴办。因此，基础设施建设所需资金应主要由政府通过公共财政来解决。灌区骨干工程的运行维护管理中的公益性损耗、政策性经营亏损，也应由政府补贴，形成有稳定经费来源的渠道。对于农民田间地头的渠道和田间工程的建设与管理，农民应当在力所能及范围内承担全部或部分出工、筹资责任，政府酌情给予补助，补助比例视农民受益多少和负担能力强弱来决定。因此，灌区及其管理机构的科学定性与合理分类是一项基础性的重要工作，要充分发挥政府和公共财政的作用，保障灌区的运行管理经费。

3.3 灌区专管机构的性质与定位

灌区专管机构不同于政府组织，政府以提供公共产品为目标，而灌区以提供准公共产品为己任。灌区专管机构也不同于企业组织，企业是营利性的生产经营组织，而灌区是非营利组织，把社会效益放在首位，同时也注重经济效益。灌区专管机构可以认为是在政府扶持引导下，依法建立、不以营利为目的、拥有独立资产、自主从事灌溉供水服务与灌溉生产经营活动，为社会提供准公共产品的准公益性事业单位。因此，政府水行政主管部门与灌区专管机构之间的行政隶属关系需要进一步调整完善，将灌区所有权与经营管理权分离，政府水行政主管部门发挥支持、指导、监督等作用，保证灌区专管机构一定的管理自主权和专业管理职责。灌区专管机构发展的目标应为符合灌区发展规律要求的现代灌区管理制度，在一定程度上实现政事分开、权责明确、管理科学等目标。具有现代特征的灌区管理制度应由事业法人制度、组织领导制度、人事劳动工资制度、财务制度、运行管理制度、社会保障制度及监督管理、评估制度等内容组成。

3.4 灌区专管单位内部改革

灌区专管单位的组织结构和内部机构，应根据灌区所承担的任务职责、受益面积大小、设施种类等情况，按精简、高效、协调、灵活原则设置。作为提供准公共产品，直接为广大用水户服务的生产经营管理单位，内部的局、处、科、室、站、所等部门结构、层次结构要符合灌区工作内容、运作方式的实际需要，而不是套用行政机关的模式。灌区专管单位应加强灌区工程管理与供水管理体制的改革，建立高效的运行管理机制，严格执行管养分离和定岗定编，建立科学合理的用人机制和激励分配机制，提升灌区管理水平和管理绩效。

3.5 灌区末级渠系的管理体制改革

承包、租赁等形式是灌区末级工程的管理体制改革的过渡性模式，建立起以农民用水协会为主要形式的农民用水合作组织是发展的主要方向，从而实现灌区的用水户参与灌溉管理。但根据改革实际情况来看，分散的“纯农户”或“兼农户”要成为集体行动的主体是非常困难的，将农民组织起来建立各种农民用水合作组织是灌区用水管理的主流趋势。用水户参与是灌溉管理的关键，根据目前运行的实际情况，当前的改革应循序渐进、重质而不是重量，主要解决如何最大限度地调动农民参与、如何最有效地管护末级水利设施和提供高效的灌溉供水服务、如何培植在新的制度环境下模式运行所需的配套环境等问题。因此，农民用水合作组织的形式可以多样化和因地制宜，不必局限于农民用水协会一种，应注重坚持吸取农民用水户参与灌溉管理的原则，建立完善多种参与的机制和模式。

近年来江苏省土地流转发展较快，伴随着土地流转对农田水利设施及其灌溉供水管理也具有较大影响，对处于起步阶段的用水户参与灌溉管理改革也有一定影响。需要进一步结合农村和水利改革的实际情况，促进农业用水合作组织的可持续运行与发展，通过各种扶持手段提升组织的生存能力;发挥种田大户的示范和引领作用，拓展各种合作组织的服务范围;发挥党组织作用，拓展发展方式;规范规章制度，做好示范创建;强化资金投入，加大宣传力度等措施，才能發挥好农民用水合作组织在农业水价综合改革和农业水费计收管理的重要作用。

4 结论

本文立足于江苏省实际，采用包括水管理形态与水利用形态理论、水管理评价指标、关系链理论等的水管理创新理论，对灌区的管理体制开展了评价和分析，讨论了灌区管理体制及其改革对策和建议。研究表明，农田灌溉用水是农业用水管理和农业节水调控的重要对象，灌区是农田灌溉用水集中的区域，灌区用水管理是农业节水和节水优先战略实施的关键;灌区水管理形态与水利用形态、评价指标、关系链的评价分析显示，灌区的运行管理还存在不少问题，灌区管理体制还需要进一步理顺与完善;通过合理界定与安排灌区工程的产权，明确灌区的准公益性及其补偿制度，界定灌区专管单位的性质与定位，开展灌区专管机构内部改革、灌区末级渠系的管理体制改革等，为完善灌区水管理体制并促进农业节水和农业水价综合改革提供参考依据。

参考文献

[1] 陈丹，张建，褚琳琳，等.县级农业水价综合改革工作绩效探讨[J].人民珠江，2019，40（03）：133-140.

[2]陈丹，陈菁，褚琳琳.农业水价综合改革“六步六好”操作方法探析[J].中国水利，2018（06）：61-64.

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[5]陈菁，朱克成，李玉松.农村水利管理模式理论研究[J].河海大学学报（自然科学版），2004，32（03）：95-99.

[6]陈丹，陈菁，张捷，姜琼.五岸灌区水管理体制研究[J].中国农村水利水电，2005（09）：51-53.

（责任编辑 李媛媛）