台湾地区市立图书馆发展概况及制度特征

张鹏 任树怀 王艺静

摘 要 经过近百年的发展，台湾地区的公共图书馆制度日益完善。其中，市立图书馆因“普惠”程度更高，在台湾地区各城市市政施政中占据有一定位置，也是考核城市文明开放乃至文化自信程度的重要依据。目前，台湾地区共计拥有23个大中小城市（含县辖市）建制，并形成了三级城市体系结构。台北、新北、桃园、台中、台南、高雄六大都会城市和基隆、新竹、嘉义三个县级市在台湾地区城市序列中级别较高。本文以上述9座城市为研究对象，对台湾地区市立图书馆制度开展研究，特别是考察其总分馆制度、设立和运营标准以及最新组织制度变革情况，以期对中国其他省市的城市图书馆未来发展有所借鉴。

关键词 公共图书馆 台湾地区图书馆 台湾地区城市

Abstract The institution of public libraries in Taiwan Province of China is becoming more and more sophisticated in the past hundred years development. Municipal library service in Taiwan Province of China stands out due to the fact that it benefits more people， and serves as significant part in the principles for municipal government in Taiwan Province of China Because of that， the municipal library service provides a solid basis for the opening-up of cities civilization and the degree of confidence in cities culture. Currently， Taiwan Province of China has a total of 23 cities （including county-administered level cities）， forming a three-layered hierarchy of the administrative divisions. There are six special municipalities， including Taipei， New Taipei， Taoyuan， Taichung， Tainan， and Kaohsiung， and three highly ranked country-administered cities， including Keelung， Hsinchu， and Chiayi. This paper researches on Taiwan Province of Chinas municipal library system， using the previously mentioned nine cities as research objects. It especially focuses on its library system， its establishment and standards of operations， and the status quo of its organizational structure， with an attempt to provide inspiration to the development of municipal library in other provinces （cities） of China.

Keywords Public library. Municipal library in Taiwan Province of China. Cities of Taiwan Province of China.

0 引言

“如果有天堂，那里應该是图书馆的模样”，阿根廷诗人赫尔博斯的这句名言，与其说在全世界的图书馆界引起极大共鸣，不如说是所有图书馆建设者和使用者们的心声。天堂和图书馆无疑都是人们心中所向往的所在，图书馆更是人们千百年来在此寻找记忆、发现未知，在书页间看到过去现在和未来的场所。历经百年，图书馆已从单一的书籍圣殿，演绎成具有各类服务功能的文化服务单位。在图书馆规范体系分类方面，依据1974年国际标准化组织颁布的ISO2784-1974（E）“国际图书馆统计标准”，图书馆划分为国家图书馆、高等院校图书馆、其他主要的非专门图书馆、学校图书馆、专门图书馆和公共图书馆六大类。

我国台湾地区目前的图书馆大致也按此标准划分，其中“公共图书馆”则接中心馆，县（市）立馆，分馆来划分。目前，台湾共计有22个行政分区，其中13个是县，除金门县、连江县不辖市外，其他11个县共计下辖14个县辖市，这些县辖市多为县治所在地。另外9个行政分区，分别是有台湾“六大都会”之称的台北、新北、桃园、台中、台南、高雄和基隆、新竹、嘉义三个实际与县平级的城市（名义上是“省辖市”）。本文将从这9个城市的市立图书馆建制情形出发，对台湾地区市立图书馆制度开展研究，以期对其现状和发展能够对我国其他省市的城市图书馆建设及其发展具有借鉴意义。

1 台湾地区公共图书馆整体格局

目前，台湾地区计有各类公共图书馆（含阅览室、馆外服务站等） 一千多座（见表1）。根据台湾地区《图书馆法》，明确市立公共图书馆“由各级主管机关、乡（镇、市） 公所、个人、法人或团体设立，以社会大众为主要服务对象，提供图书咨询服务，推广终身学习及办理阅读等文教活动[1]。”

依照这部《图书馆法》，台湾地区主管机关“应建立图书馆辅导体系”，具体责任由台湾地区有关教育行政部门担负，相关项目的落实工作经常由位于台北的“‘国家图书馆”直接推动，或者联合位于新北的“台湾省图书馆”和位于台中的“公共咨询图书馆”共同承担。台湾地区公共图书馆在具体项目推进上体现了“图书馆辅导体系”自上而下的落地情况，如2017年度的重点工作安排有：“补助公共图书馆阅读设备升级实施计划”“公共图书馆书香卓越典范计划”“补助公共图书馆作为社区公共资讯站计划”“公共图书馆多元阅读推广计划”“公共图书馆推广家庭教育实施计划（第2期）”“公共图书馆资源整合发展计划”。

台湾地区公共图书馆在实际运营过程中，主要是基于城市市政当局自己的职权范围，尽量在市立图书馆建设上体现出有所作为的一面[2]。例如，台湾地区六大都会城市市立图书馆的总分馆制度、高雄市立图书馆“行政法人”案[3]、基隆、新竹、嘉义三个县级市的局馆（局指“文化局”） 合并等无一不是在开展相关工作的内容上，以贴近本地市民和本市发展需求的姿态出现。

2 台湾地区九座主要城市图书馆概况

作为市政工作的有机组成部分，特别是城市基本公共文化服务工作中的重要内容和“必选动作”，这9个台湾地区城市在各自施政范围内，也对其市立图书馆的空间改造、设备更新、阅读推广、文创品牌甚至根本性运营制度变革做出了不少探索。总体而言，台湾地区六大都会城市和三个县级市的市立图书馆发展概况可以整理形成如下内容。

3 台湾地区市立图书馆的制度特征

从整体上看，台湾地区市立图书馆呈现出尤为强调总分馆制、与文教行政机关单位关系密切（甚至合并）等特征。尽管各市立图书馆之间在立馆制度上有不同之处，但这不能掩盖台湾地区市立图书馆的标准化程度较高的事實。从合并同类项的角度出发，我们大致上可以梳理出六大都会城市和三个县级市市立图书馆的两种制度结构，如图1、图2所示。

上述两种制度结构的产生和基本定型，也与台湾地区多轮行政区划改革与调整有密切联系[4]。如最近一轮发生在2010年前后的“县市合并”等改革，促成了不少市立图书馆合并（如基隆市、新竹市）和改制（如台南市）案例。由表2可知，台湾地区六大都会城市的市立图书馆尽管在隶属关系上作为市“教育局”或“文化局”附属单位的情况居多，但独立性相对县级市市立图书馆仍要强很多。其中，比较突出的是高雄市立图书馆的“行政法人”身份转制一案。经查，2017年9月1日，高雄市立图书馆正式改制为行政法人，直接由高雄市“文化局”附属单位转为以高雄市政府为“监督机关”的行政实体，“借由人事、组织、财务及采购等制度松绑，以提高图书资讯的专业度及服务效能”。对于高雄市立图书馆的组织架构，《高雄市立图书馆组织章程》[3]规定，“本馆设立董事会，置董事十一人至十五人，其中一人为董事长;监事会置监事三人至五人，均由监督机关遴选聘任之;解聘时，亦同”。可见，在行政架构上，出现了公共图书馆的董事长和馆长的“两长”制，明显在取法公司制经验，某种意义上体现了“新公共管理”的一种实践。应当承认，高雄市立图书馆的“行政法人”身份转制带有一定的实验性质，将来是否会在制度层面在台湾地区六大都会城市推广，还有待观察。

除高雄市立图书馆建制相对独特外，台南市也谋求“台南市公共图书馆”系统的发展，将台南市立图书馆作为整个地区系统中的一个组成部分。“台南市的公共图书馆系统，由台南市立图书馆（市图总馆）、新营文化中心图书馆、台南文化中心音乐图书室、台江文化中心图书馆、许石音乐图书馆、萧垅儿童图书馆以及39个区图书馆，总计45所公共图书馆所构成”，这种局面的出现，主要与2010年台南县市合并期间的制度安排相关[5]。一般而言，台湾地区城市在发展市立图书馆上比较重视总分馆制。以台北市立图书馆为例，其总馆和分馆的发展思路为“总馆作为核心，分馆作为触角”，总馆中有健全的图书馆各部门（如采访编目、咨询服务、阅读推广等功能型部门和人事、会计等保障型部门），分馆中则主要安排流通、检索、推广三项业务。因分馆众多，台北市立图书馆“预算员额401人”中，有288人在分馆工作，占到整体员工的约72%。在新北、桃园、台中等市的市立图书馆管理制度上，也能见到和台北市立图书馆大致相当的情形。

综上所述，台湾地区市立图书馆的制度特征还是比较鲜明的，即整体上强调总分馆制。六大都会城市和县级市市立图书馆的运作模式可以较为明晰地分成两个类别，以及存在比较的创新求变情形。

4 台湾地区市立图书馆的标准化运作

台湾地区在2001年1月经“立法院”正式通过《图书馆法》①，随后，“根据这部母法，台湾地区图书馆立法的后续行动开始启动”。如2002年，台湾地区行政教育部门就出台了《公共图书馆设立及运营基准》[5]，以取代1991年颁布的《公共图书馆运营管理要点》。

《公共图书馆设立及运营基准》对台湾地区市立图书馆的标准化运作有直接的指导意义，在不少方面甚至以“硬性要求”的方式规范市立图书馆的馆舍、馆藏和服务。例如，“直辖市立图书馆：每人口总数五千人，置专任人员一人”（第5条第2款）;“直辖市立图书馆：总馆至少应有五十万册（件），每年至少增加七千册（件）;分馆至少应有图书三万册（件），每年至少增加三千册（件）”（第16条第2款）;“直辖市立图书馆：总馆宜有二万平方公尺，分馆宜有一千八百平方公尺”（第24条第2款）等等。

对照相关要求，台湾地区城市及其市立图书馆对遵守台湾地区《公共图书馆设立及运营基准》 采取了积极认真的态度，在保证“馆舍面积标准”“基本馆藏量及年增加量”“馆藏采选标准”“人力资源标准”“开放时间标准”“绩效评估标准”等方面，都能够达标甚至提供较为优质的服务。根据2017年度台湾地区图书馆“公共图书馆图书资料经费及人均购书经费”“当年平均每人拥有书籍量”“公共图书馆阅读推广场次”等情况（表3），我们能够观察到台湾地区市立图书馆在运营方面较为普遍地重视更高标准或更高要求。例如，按照《公共图书馆设立及运营基准》，人均拥有一册书籍即为达标，各市立图书馆在人口数远远大于一般县的情况下，还是保证了馆藏发展在较高的水平上运营。而且，市立图书馆在年度阅读推广工作量方面，占据了全台合计近60%的比例，这与其贴近市民需求的特质是分不开的。

5 标准化运作对于我国其他城市图书馆借鉴意义

限于篇幅和研究对象的选择，本文没有将台湾地区六都三市之外的13个县立图书馆的发展情况列出，但从综合能够查考的数据来看，台湾地区市立图书馆的情况明显好于县立图书馆。三个县级市的市立图书馆在级别上与县立图书馆平级，但在经费、馆藏人均借阅等方面优于县级图书馆的情形也是突出的，如新竹市立图书馆在年度运营经费上是新竹县立图书馆的两倍半、嘉义市立图书馆的人均借阅是嘉义县立图书馆的两倍等等。

综上所述，结合台湾地区公共图书馆整体发展情况和其中两类市立图书馆目前的制度特征，以及既有台湾地区图书馆事业立法，可以大致得出台湾地区市立图书馆经多年发展后，在标准化运作方面相对规范的基本结论。

相较之中国其他省市的城市图书馆发展，本文认为，台湾地区市立图书馆的“标准化”总分馆制度，馆舍、馆藏和人力资源保障体系建设以及图书馆法律体系建设和法人身份创新上，有相当的借鉴意义。

目前，除台湾地区和港澳特区外，我国其他省市的城市图书馆遵照《中华人民共和國公共图书馆法》（2017年11月4日通过，2018年1月1日施行） 开办，并《公共图书馆建设标准》（建标108～2008）和各省（直辖市、自治区）《公共图书馆管理办法》 所规范的内容运行。但在城市图书馆的总分馆制度，还未见除台湾地区城市外的城市图书馆在标准化方面有所实践。这实际上和大陆城市的基本公共文化服务管理体制有关。目前，各城市公共图书馆实际上是在省（直辖市）市、县（县级市）各级党委的“宣传口”上实行归口管理，包括对应辖区的基本公共文化服务，各级文旅厅、局是在这个范围内以遵从“党的领导”为原则，具体负责指导城市公共图书馆的开设和管理工作。在此基础上，城市公共图书馆又以事业单位法人的身份开展具体的图书馆业务。从整体上看，与不少其他类型的基本公共文化事业一致，大陆城市的公共图书馆管理呈现出“统一、向心、垂直”的特征。因此，如果考虑城市图书馆的总分馆制度在大陆城市的实践，需要从理解党对文化事业的集中统一管理的角度进行统筹，并可以考虑选择部分城市适当试点。另外，在法人身份创新型转变问题上，大陆城市图书馆也在进行一些新的探索，如北京市海淀区图书馆（北馆）的整体服务外包工作等等。这些变化，再结合高雄市立图书馆“行政法人”型图书馆的经验，在两岸城市图书馆界形成创新管理方面的交流未尝不可。

6 结语

从现代化经济社会发展起步的角度看，台湾地区城市化的进程在东亚范围内都是相对较早的。台湾地区市立图书馆制度作为台湾地区城市提供基本公共文化服务体系中的重要制度成分，经过多轮调整与更新，取得了一定的成绩。总体而言，台湾地区在目前的整体公共图书馆发展情况和市立图书馆制度安排下，本文所考察的六大都会城市和三个县级市的市立图书馆运营情况得到了一定程度上的保障。同时，我们也要看到，公共图书馆的发展在现当代城市经济社会生活条件下面临的挑战也是相当多元的，台湾地区市立图书馆的一些制度层面的“坚守”和在另一些制度层面的制度创新甚至制度突破，对大陆地区城市图书馆的发展，也有一定的借鉴意义。

同时，正是因为城市公共图书馆的“普惠”意义和在城市基础公共文化服务中不可或缺的地位，我们有理由对两岸的城市图书馆之间可能开展的各项交流充满期待，如两岸之间城市图书馆之间的人员往来、专业图书交换、办馆经验交流甚至图书馆制度建设的互鉴等等，可谓都存在着各种可能性。当然，这种交流合作，是建立在两岸互信基础上的文化类交流合作，无论如何一定要回到“九二共识”这个基本前提，才能有所发展。