土地储备与土地一级开发比较分析

2020-07-17仇艳

建材与装饰 2020年20期

仇艳

（南京基础建设发展有限责任公司，江苏南京 210000）

现如今，我国所推行的土地储备机制不仅是城市土地管理工作的机制革新，同时还是各地政府落实保障土地供应、土地一级垄断以及调控土地市场的关键措施。然而我国部分学者并未分清土地储备和土地一级开发之间存在的差异，对二者之间的了解与认识都存在较强的片面性。事实上，二者之间存有一定的关联，但是在本质层面还存有许多不同。基于此，本文主要针对土地储备与土地一级开发比较进行探讨与分析，希望可以为相关工作活动的开展提供帮助。

1 土地储备的阐述

土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。其实质是各地政府部门借助市场机制，根据土地使用整体规划以及城市整体规划，通过收购、征收、收回以及置换等多种措施获得土地资源，予以前期开发后或是直接储备，同时利用公开招标或是拍卖等多种措施，根据实际情况，对土地资源予以供应，并科学调控所有建设用地需求。其实是主体为各地政府部门，整个环节会涉及土地获取、土地整理、土地储存以及土地出让等多项内容。

土地储备主要是各地政府国土资源管理单位为了落实土地市场科学调控、推动土地资源适用更具合理性，在不违背我国法规条例的基础上，获取土地资源，并展开前期开发、存储以供土地资源供应的一种行为。

整合我国国土资源部门与许多地方政府针对土地储备予以的定义，土地储备的主要内涵在以下许多方面展现得较为突出：首先，体制与目的。土地储备体制作为各地政府部门土地利用机制的基础制度，间接目的主要为盘活存量土地资源、确保土地应用更具合理性以及调整土地资源分配；最终目的主要为提高建设用地保障水平，提高土地市场调控水平，促使土地资源应用以及供应更具高效性、集约性、合理性以及有序性。其次，主体职能。土地储备单位主要是各地政府授权建设而成的，通常负责对各类用地予以统筹收购以及收回；由土地储备单位亦或是受土地储备单位所委托的市场化单位，做好土地整理以及前期开发工作；土地储备单位借助我国国土资源等多个单位，借助招拍挂的形式做好土地出让或是供应工作。最后，环节与内容。对于土地储备而言，主要涉及土地征购、整理、前期开发、储备以及出让多个环节。其中土地征购主要指的是借助征收、收回、收购或是置换等多种措施获取，例如国有土地收购、集体土地征收以及国有土地房屋征收等多项内容；土地整理以及前期开发主要涉及拆迁、安置以及市政工程建设等多项内容，通常主要是把“毛地”、“生地”转换成“熟地”，以此满足土地招拍挂出让要求；土地储备以及出让，所指的主要是土地按照用地规划有序的做好出让以及市场供应工作。

2 土地一级开发的阐述

土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

整个土地一级开发工程的招标方是土地储备单位，其主要负责组织制定土地一级开发工程落实规划、组织落实工程招投标工作、和中标方签署土地一级开发委托文件，与对中标方在工程实施时需开展严格的监管。土地一级开发实施主体主要是为土地储备单位借助招标形式选择中标方，实施内容主要是土地前期开发与凭证。

整合相关政府单位和许多学者针对土地一级开发予以的定义，土地一级开发的主要内涵在以下许多方面展现的较为突出：首先，就土地一级开发的实施目的而言，主要是让“生地”以及“毛地”逐渐变成“熟地”，以此满足土地出让要求以及规范，实质上是为土地出让工作的正常开展所进行的前期准备，也就是土地储备工作中的土地资源整理与前期开发工作；就土地一级实施内容而言，主要涉及前期手续办理、市政工程施工以及征地拆迁组织等多项工作；就土地开发市场而言，土地一级市场一直以来都是土地一级开发的重要基础以及核心要求，其主要是将出让土地使用前当作核心的市场，同时土地一级开发主体之中只有土地一级开发这一个权限，并没有其他任何权限；就土地出让形式的革新而言，土地一级开发主要是在编制土地储备体制以后，被相关部门提出的，而土地储备体制的关键就在于从以往的“出让生地”、“出让毛地”逐渐朝着“出让熟地”所发展，改变从以往的房地产开发一、二级共同开发的方式逐渐朝着政府主导一级开发的方式所发展，改变从以往的协议出让形式逐渐朝着招拍挂出让的形式所发展；就土地储备体制对土地一级开发所产生的影响而言，我国现如今所推行的土地储备体制的提出与存在，代表着我国土地一级市场的开发主体以及开发形式出现了巨大改变，同时还能够清晰的反映出土地一级开发主体所具有的市场地位以及专业性；就土地一级开发内容而言，一直以来都是土地储备内容的核心内容之一。