山西省城乡规划管理制度体系优化探讨

许慧芳

（山西省城乡规划设计研究院工程设计中心，山西 太原 030001）

1 研究背景

基于国家层面深化机构改革的总部署、依法治国方略的提出、城乡改革与发展的出台新举措以及《立法法》修订后的权力下放等新的发展形势，同时统筹考虑新形势下山西省面临的机遇和挑战，并立足于对山西省在城乡规划管理法制建设方面问题与不足的客观认识和对山西省发展前景的准确判研，在此前提下，提出建构山西省城乡规划管理制度体系优化的思路。

2 山西省城乡规划管理制度体系解读

山西省城乡规划管理制度体系包括管理系统的组织框架、决策机制、执行机制、监督检查制度四个部分。

2.1 管理系统的组织框架

机构改革之前，山西省规划管理的主体由技术系统、决策系统、执行系统和监督系统组成，如图1 所示。

图1 山西省城乡规划管理组织框架

2.2 管理决策制度

2.2.1 规划编制审批机制

机构改革之前，山西省城乡规划审批机制遵循国家与省级相关法规、条例。《城乡规划法》第二章第十二条至第二十七条对各层次与类型规划的组织编制及审批作出了明确的规定；《历史文化名城名镇名村保护条例》第十三条明确了历史文化名城名镇名村保护规划的组织编制主体；《城市紫线管理办法》第七条明确了历史文化名城名镇名村保护规划的编制程序。山西省相关法规条例进一步细化了市、区县、乡镇各级规划管理主体在编制和审批城乡规划方面的具体职责；详细阐述了各级历史文化名城、中国历史文化名镇、名村、街区的审批与备案主体；明确了开发区各项规划的组织编制主体与审批主体。

2.2.2 规划编制决策程序

依据山西省城乡规划相关法规、条例以及各地市城乡规划管理细则，山西省城乡规划编制管理程序包括计划制定、选择规划编制单位、确定规划编制单位、编制阶段、规划成果展示和审议、规划成果批复六个阶段。

2.2.3 规划决策优化制度

山西省从加强专家、委员会决策机制和推进公众参与机制及城市信息共享平台构建等方面积极探索，不断推动着规划决策的科学化、民主化、法制化发展。

2.2.4 规划决策评估制度

近年来山西省积极开展对决策后评估工作的尝试，2017 年参与中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会城乡规划实施评估学组的成立，初步建立规划后评估制度，先后开展了一系列城乡规划实施评估。

2.3 管理执行制度

山西省城乡规划相关法规、条例对各类型规划与“一书两证”制度作了明确的规定，各地市出台的规划管理实施细则进一步细化了建设项目选址及建设用地规划管理、建筑工程规划管理、市政工程规划管理、建设工程竣工规划认可等内容。

2.4 管理监督检查制度

机构改革之前，山西省规划管理制度监督机制主要分为内部监督和外部监督。其中内部监督分为三个层级，即：上级城乡规划主管部门对下级政府及其城乡规划主管部门的监督、地方政府对地方城乡规划主管部门的监督和地方城乡规划主管部门对辖区内建设单位的监督。而外部监督主要是指规划公示制度、规划督察员制度等公众监督。

3 山西省城乡规划管理制度体系存在问题分析

山西省城乡规划管理制度体系存在几方面的问题，导致管理体制滞后性显著。管理机制与决策制度方面：管理主体单一，决策优化制度与评估制度不完善，管理职权分散致使规划管理不到位，部门之间互为前置；管理执行制度方面：规划管理工作重规划许可业务，轻规划引导、轻规划管理现象严重；实施监督制约机制方面：管理运行机制模式单一、公共参与机制不完善，社会成员参与规划管理程度小，内部监督机制不完善等。

4 山西省城乡规划管理制度体系优化策略

只有构建管理主体多元、管理手段多元、公众参与、规划法规齐全、规划管理制度完善、政府权力与公共决策平衡的规划管理模式，才能改变山西省城乡规划管理现状，提升管理水平。

4.1 管理的机制与机构设置方面

4.1.1 实现管理主体多元化

对现行的规划管理机构进行调整，增加管理主体，把现隶属于规划主管部门的二级机构规划设计院分离出来，成为一个纯技术单位，具体负责规划编制工作；把现隶属于规划主管部门的规划执法大队也脱离出来，成立规划执法支队，负责规划实施过程的执法监督，具有独立的执法权和处罚权；成立技术专家评审委员会，就规划技术层面对城乡规划进行研究评审。

4.1.2 完善规划管理机构设置，形成有效合力

（1）建立规划管理咨询研究机构。

建立集研究规划政策、交通问题、环境问题等于一体的行政咨询机构，向社会公众和有关机构提供相关意见和传达基本知识，遏止市场上以盈利为目的的各类咨询机构的恶性竞争，有利于政府决策的民主化和科学化。

（2）健全城市规划管理监督机构。

规划主管部门下设规划法庭，处理城乡规划纠纷、审理城市建设违法违规案件、辅助调节各方矛盾，从而使规划行政管理机构的管理与监督职能相分离，使规划管理更加公开化、制度化。

4.2 管理的执行制度方面

4.2.1 规划主管部门主动参与项目建设

地方的规划主管部门要改变作为技术参与角色的现状，要主动参与项目建设，尤其对于公共设施的建设，有助于提高规划实施的主动权。

4.2.2 建立并联审批制度，提高规划许可审批效率

采取“一站式服务”原则，缩短行政审批在部门间内耗，精简前置要件审批，推动部门协同，并联审批，提高效率。

4.3 城乡规划实施的监督制约机制方面

4.3.1 完善内部监督机制

在纵向监督上，一方面，完善上级监督下级的“自上而下”的监督机制，构建对下级忠诚度和效率检验的评价机制。另一方面，构建下级监督上级的“自下而上”的监督机制，以及社会组织和公众对各级规划管理主体的监督。

在横向监督上，构建同级监督机制。一方面，构建各规划管理主体之间相互监督机制；另一方面，同级部门和同一部门人员之间相互监督。

4.3.2 完善外部监督机制

大力度推进规划管理外部监督机制：①赋予社会组织和公众参与规划管理监督旳法律地位；②完善城乡督察员制度；③完善规划公示制度，明确规划公示的内容、对公众所提出的建设性意见予以回应等。

4.3.3 完善公众参与机制

一方面，建立“参与-反馈-奖励”的有效反馈、奖励机制；另一方面，确立非盈利组织等社会组织的参与地位，使之形成有分量的组织。