地方政府如何变身风投？

南方周末记者 黄金萍

在南京举行的2019年全球新能源汽车供应链创新大会上，博郡iV6新能源汽车出场亮相。2020年6月15日，南京博郡汽车宣布造车失败。

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★地方政府引导基金开启了一轮“造富神话”，扎堆投资热门行业。

“基金＋项目＋园区”的一体化生态链，已成地方招商的标准配置和产业升级“核武器”。

“它试图把政府和市场两只手结合起来，产业规划产业布局排在第一位、盈利在第二位，很难按照完全市场化的方式去考核。检验其投资绩效，可能要若干年后才能有定论。”

2020年夏天，政府投资的企业故事一再成为舆论焦点。

合肥市政府被戏称为“中国最牛风险投资机构”，收获颇丰。但失败的案例也比比皆是——从赛麟、博郡、拜腾等接二连三停摆的新能源车企，再到南京德科码、成都格芯、陕西坤同等搁浅的半导体企业，皆有地方政府入股。

近年来，地方政府变身风险投资人，背后无非是招商竞赛的升级。为吸引企业落地，地方政府通过地方融资平台、产业引导基金等方式入股企业，“以基金撬动资本，以资本引入产业”。

“拿到政府投资，对企业来说肯定是好事，这些钱便宜、且有地方政策倾斜，但它破坏了市场规则，无法让真正市场化的企业脱颖而出。政府成为风险投资人，岂非裁判员下场当起运动员？”一家金融类国企的研究院负责人钱进对南方周末记者说。

他认为，风险投资意味着高风险和高回报，而政府投资用的是纳税人的钱，即使投资也应该投向医疗、教育等公共基础设施、社会公共服务，而非汽车、手机、互联网等市场充分竞争产业。

从1990年代初开始，地方政府就开始设立投融资平台，以应对本地基础设施建设的投融资需求，并尝试投资企业。十年后，各类政府引导基金逐渐粉墨登场，扎堆投资热门行业公司。

根据第三方机构清科研究中心的数据，截至2020年第一季度，中国已设立政府引导基金1729只，目标规模10.75万亿人民币，已到位规模达4.67万亿人民币。

如此规模的资金掌握在政府手中，效果如何？

合肥成与败

1991年，上海开始设立中国第一个地方政府投融资平台——上海市城市建设投资开发总公司，随后各地开始效仿。

地方融资平台，集融资、建设和经营、债务偿还为一体，代替政府进行直接、间接融资，为地方政府解决了融资渠道少但又急需进行基础设施建设的难题。

这类地方投融资平台，以城建开发公司、城市建设投资公司、城建资产公司等为代表，多采用国有独资形式，其资金来源主要为公共设施收费、经营收入和财政资金等。在应对1998年亚洲金融危机、2008金融危机期间，地方融资平台作为活跃的投融资主体，获得了快速发展。

作为“中国最牛风险投资机构”，合肥市迄今最为人津津乐道的一个成功案例——入股合肥京东方，就是通过地方投融资平台来完成的。

2008年10月，京东方（000725.SZ）与合肥市人民政府、合肥市建设投资控股(集团)有限公司（以下简称“合肥建投”）、合肥鑫城国有资产经营有限公司（以下简称“合肥鑫城”）共同投资成立合肥京东方光电科技有限公司（以下简称“合肥京东方”），建设一条第6代薄膜晶体管液晶显示器件（TFT-LCD）生产线。

合肥建投的股东是合肥市国资委，合肥鑫城的股东则是合肥新站高新技术产业开发区国有资产管理局。合肥京东方这一合作敲定前后，合肥建投的总经理、董事长，分别为财政局副局长与局长。

根据此前的投资框架协议，这一生产线总投资175亿元人民币，合肥市方面除了筹集90亿元的资本金、另与京东方一起申请国开行85亿元的银团贷款。这一年，合肥市财政收入为301亿元。

合肥在投资京东方的同时，还投资了一个等离子显示器项目。2009年6月，安徽鑫昊等离子显示器件有限公司（简称安徽鑫昊）成立，参照合肥与京东方合作模式，先由合肥鑫城代建，引入日立的等离子生产线，再由四川长虹电子控股集团有限公司（以下简称“四川长虹”）融资收购股权。

这家注册资本16亿元人民币的公司，后来因为等离子产业技术线路没落而不得不转型，还引发了四川长虹内部人就“决策中滥用职权、造成国有资产损失”公开举报的风波。目前四川长虹和合肥鑫城各持有安徽鑫昊68.75%和31.25%的股份，在陆续出售闲置生产设备之外，这家公司最主要的业务是房地产。

如是金融研究院院长管清友对南方周末记者表示，大家都很羡慕合肥，它抓住了产业赛道，当然确实也有一定的冒险成分，假如京东方投失误了，几十亿就没有了，也不是不可能的。从投资项目来说，能投中20%-30%都已经相当不错，还有更多不为人知、没能投中的。

而今，合肥国资对屏的投资热情依旧不减。

2018年9月，柔性显示屏企业维信诺（002387.SZ）与合肥芯屏产业投资基金（有限合伙）、合肥合屏投资有限公司、合肥兴融投资有限公司合资成立合肥维信诺科技有限公司（以下简称合肥维信诺），项目投资总额440亿元，其中注册资本金220亿元（180亿元由合肥三家公司各筹集60亿元、40亿元由维信诺筹集），另外220亿元由项目公司以债权融资方式筹集解决。

合肥这三家公司分别属于合肥建投、合肥新站高新技术产业开发区国有资产管理局、合肥市包河区国有资产监督管理委员会。

不过，2019财年，维信诺的第一大客户居然是合肥维信诺，销售金额8.04亿元、约占其年度销售总额的30%。

2020年7月3日，维信诺回复深交所对其2019年年报的问询函称，对合肥维信诺8.04亿元营业收入包括两部分：技术许可和技术服务收入8.01亿元、零星租赁收入329万元。

此外，2019年，公司收到各类政府补助11.23亿元，其中确认在当期损益的政府补助10.55亿元。同年，公司的净利润仅为6403.03万元。如果抛开这第一大客户和政府补助，维信诺的营收仅为16.86亿元、净利润为－9.91亿元。

“产业要久久为功，需要一定的投资周期。合肥最大的成功，不是投资模式的成功，而是几任政府领导能够就一张产业蓝图干到底。”张江高科（600895.SH）前总经理、园区资本联盟执行主席葛培健对南方周末记者坦言，“我投了很多项目，我认为投资最大的风险是地方政府官员的任期与项目投资收益周期如何有效挂钩，而不是项目本身。”

产业引导基金登场

地方融资平台获得超常规发展，肇始于2008金融危机。

2009年，央行和银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。

随后，地方融资平台信贷规模激增，超规模负债、地方政府违规担保、项目资本金不足、财务管理不规范等问题随后显现。

为防范金融风险，自2010年6月起，国务院陆续出台了一系列规范地方政府投融资平台发展和融资的政策。其中，2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》，明确要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，地方融资平台公司被迫市场化转型。

2014年底，合肥建投也提出公司转型发展的思路：以市场化方式参与城市基础设施建设，继续为政府提供服务；通过实施专业化的国资运营管理，充分发挥在国有资本投资及运营方面的作用。

尽管如此，地方融资平台的资金效率仍不高。根据《中共合肥市建设投资控股（集团）有限公司党委落实巡察反馈意见整改情况的通报》，2018年年中，合肥市委第三巡察组对合肥建投开展巡察，发现合肥建投巨额资金沉淀账面，2017年其本部账面银行存款平均余额高达344亿元。

这一年，合肥建投的合并资产总额为近3920亿元、负债总额2388亿元，而公司年度营收仅为204.34亿元、净利润3.02亿元。

钱进认为，对这些融资平台来说，“哪怕没有增值，能够保住资产总值就行了，它要的是销售收入，而不是利润，把企业做大就行了，至于赚多少钱对它来说没有太大的意义。”

不同于过去地方融资平台的资金主要通过发债的方式募集，政府引导基金是由政府出资，资金来源主要为历年的财政存量资金，或是原有工业、农业、科技等专项发展资金的整合。

早在2002年1月，为吸引和带动社会资本投资中关村园区内的小型科技企业，中关村管委会出资设立了中关村创业投资引导资金，以跟进投资的方式鼓励创投机构投园区的企业。这是中国第一只由政府出资设立的具有“引导”之名的创业投资引导基金。

此时各地方政府开始尝试，但规模都不是很大。直到2015年财政部出台《政府投资基金暂行管理办法》、2017年发改委出台《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，政府引导基金才呈爆发式增长。

清科研究中心向南方周末记者介绍，基于政策性基金的本质，多数政府引导资金要求投资本地项目数量或金额达到一定比例，比如要求设立引导基金总规模的60%-80%投资于本地拟扶持特定产业。

地方政府引导基金开启了一轮“造富神话”，扎堆投资热门行业。各种创新小镇、产业孵化器，以及新能源汽车、半导体项目投资热潮，很大程度得益于此。但这种“产业冲浪现象”，却造成了低水平、同质化竞争。

在葛培健看来，相较于过去的政府融资平台直接投资，政府引导基金的进步之处在于引入了外部资金，通过多元混合的投资主体，建立起风险防范的内在制衡机制。

业内最推崇的案例是义乌LED产业园。2016年，义乌国资运营公司携手IDG资本、上市公司木林森（002745.SZ），40亿元竞购欧司朗的全球照明业务（朗德万斯）。随后，木林森55亿元投资的LED照明项目和欧司朗照明全球中心落地义乌工业园，加上此前引进的总投资60亿元的华灿光电项目、总投资20亿元的瑞丰光电项目，义乌国资通过“无中生有”打造了一条LED全产业链。

但失败的案例也俯拾即是。2020年6月15日，南京博郡新能源汽车有限公司（简称博郡汽车）发布公告，将出售车型平台等各种核心技术，宣布造车失败。这家成立于2016年底的新能源车企，股东中就有三家政府产业投资基金、合计持股41.26%，再加上淮安市淮阴区国资委旗下的淮安园兴投资有限公司持有的12.35%，国资占比一半以上。

2020年6月底，另一家同在南京的拜腾汽车（南京知行新能源汽车技术开发有限公司），也宣布大规模裁员、重组。它的股东除了创始团队之外，就是由南京市人民政府（授权国有资产监督管理委员会履行出资人职责）的孙公司——南京兴智科技产业发展有限公司、苏宁投资有限公司等联合成立的南京启宁丰新能源汽车产业投资基金合伙企业（有限合伙）。

和君咨询在2019年5月发布《政府产业引导基金白皮书》称，“基金＋项目＋园区”的一体化生态链，已成地方招商的标准配置和产业升级“核武器”。和君资本自身也是政府产业基金的基金管理人。

葛培健对南方周末记者表示，政府引导基金投资，要更多地发挥市场主体作用，政府更应该管产业定位、投资程序规范、资金来源合规、对项目投资的全程监管。避免政府该到位的没到位、不该到位的又越位了，既是运动员、又是教练员，还是裁判员，混淆角色，投资风险就大了。

绩效评价长期缺位

在2016年第10期《新产经》杂志上，浙江大学经济学院博士后冯毅发表论文《发展政府产业基金需谨慎》，其中写道，有些地方政府采取财政资金劣后、承诺对基金参与者保本最低收益的方式，吸引银行理财资金进入，从而达到财政资金放大的目的。政府这种明股实债的方式加大了地方财政风险，这实际上是踩红线的行为。

在他看来，这种政府产业基金是换了身份的政府直接投资，这对于进一步深化的市场化改革不利。

清科研究中心在《2019年中国政府引导基金发展研究报告》中指出，中国政府引导基金市场存在着投资节奏普遍较慢的问题。根据清科2019年政府引导基金排名数据，截至2018年底，30家政府引导基金上榜机构累计管理基金规模合计已超过5000亿元人民币，而累计已投资金额占比仅为53.6%。

究其原因，一方面为防止国有资产流失，部分引导基金的重大事项需要层层审批，间接影响到引导资金的出资节奏；另一方面，省级、地市级及区县级政府引导基金往往设置较严格的返投比例，亦会影响引导资金的投资效率。

部分引导基金为了发挥财政资金的带动作用，针对投资领域、投资规模、参股基金主体资格等设置了不同的限制条件，使得引导基金市场化程度较低。

从他们的调研结果来看，超过50%的政府引导基金管理机构认为，现阶段引导基金的投资压力主要来自于缺乏符合条件的项目及较高的返投比例。此外，符合条件的优质基金管理人较少、投资团队经验匮乏等因素也为政府引导基金的投资带来不利影响。

2020年6月18日，《国务院关于2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》也提到类似的情况。一些政府投资基金在设立阶段统筹不够、项目储备不足、难以及时落地形成有效投资。

抽查8省47只政府投资基金实际到位的1272.74亿元中，有422.74亿元（占32.4%）未开展投资，其中21只基金的11074亿元超过2年未实际投出，35只基金的管理公司仍按筹资全额计提管理费20.95亿元。抽查18个城市及开发区设立的中小企业创业投资基金发现，有54.6亿元（占40.1%）长期未使用；支持的1925家企业中，有489家（占25.4%）不属于中小企业。

其实，关于政府如何投资的问题，2019年7月1日，中国政府投资领域第一部行政法规《政府投资条例》就给出了答案——明确政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

该条例早在2001年就开始起草，历经近20年讨论才终于发布。

但地方政府更热衷于产业投资，带动产业经济发展。而且，政府产业基金的绩效评价长期缺位。

钱进对南方周末记者表示，谁都想用政府的钱，问题是政府的钱给谁呢？　这中间可操作空间巨大。即使这些产业基金的投资失败，只要程序正确，也只能算作企业经营失误，没有人会受到追责。

他说，更糟糕的是，企业拿到政府投资以后，无形中增加了企业信用，往往能在银行贷到更多的钱，拿到更多的产业资源。一旦企业经营失败，不仅政府的钱没了，银行贷款也没了。

管清友对南方周末记者表示，政府引导投资基金为中国独有，它试图把政府和市场两只手结合起来，从基金创办意图来说，产业规划产业布局排在第一位、盈利在第二位，因此也很难按照完全市场化的方式去考核。检验其投资绩效的标准，就像当年合肥投资京东方那样，可能要到若干年后才能有定论。