“印太战略”下的美国对台政策：动力、进程与架构

摘  要：特朗普就任美国总统后提出的“印太战略”，旨在联合印度洋和太平洋地区盟友与伙伴的力量，对中国进行战略遏制。在这样的背景下，美国政府看到台湾地区的特殊作用，认为把台湾地区纳入“印太战略”不仅有助于该战略的全面展开，更可以利用台湾问题对中国进行战略遏制。从纵向来看，特朗普政府先后通过官方文件的战略布局、学术会议的铺垫预演、低阶官员的策略试探和高阶官员的政治表态，对蔡英文当局进行政治拉拢。从横向来看，美国通过经济合作、军事行动、对台军售以及“外交”声援等方面的动作，全方位地把台湾地区嵌入“印太战略”网络之中。

关键词：美国对台政策;“印太战略”;特朗普政府;蔡英文当局;政治拉拢;联盟网络

中图分类号：D613   文献标识码：A   文章编号：2096-3378（2020）04-0091-08

2017年11月，美国总统特朗普密集访问亚洲五国并出席亚太经合组织峰会。此次亚洲之行中，特朗普在多个场合、多次强调“自由开放的印太”^[1]概念，并将其作为本届政府新的亚太政策口号^[2-3]。一个月后，特朗普政府的首份《国家安全战略报告》出台，标志着美国对外政策层级上的“印太构想”升级为全方位的国家安全层级上的“印太战略”^[4]。特朗普政府的“印太战略”是美国传统亚太联盟体系在新时期的具体表现，本质上是以美国为中心、以美国和盟友关系为主轴的同盟体系^[5-6]。它的提出反映了特朗普政府在重视传统亚太地区的同时，高度重视印度在区域内的作用，试图将印度作为“准盟友”来平衡中国的影响。该战略的根本目的在于以美国、日本、澳大利亚和印度组成的“钻石同盟”为基础，联合更多盟友与伙伴，在中国周边构筑一条新的“大月牙形包围圈”^[7-8]，从更大范围对中国进行战略遏制与平衡^[9-10]。为强化“印太战略”的推行，特朗普政府积极拉拢台湾当局加入该战略，多次称台湾地区是“印太战略”的一部分。

学术界关于“印太战略”及其对中国影响的研究，侧重国际格局和国际秩序视角，往往忽视中美关系中的台湾因素。少数学者对台湾当局与“印太战略”的关系进行了研究：曾晓栩分析了“印太战略”下台湾“新南向政策”角色的变化^[11];袁沙探讨了蔡英文当局在“印太战略”下的政策选择^[12];何达薷、晏清考察了台湾当局在“印太战略”下对美政策的动机、途径、误区及影响^[13];陈沛超等人研究了“印太战略”背景下台湾的策略选择与收益前景^[14]。这些研究多观察与评估蔡英文当局的政策选择，对美国在“印太战略”下采取何种对台政策以及如何利用台湾推进“印太战略”布局鲜有论述。本文将探讨“印太战略”下特朗普政府拉拢台湾地区的动力、进程与架构。

一、美国将台湾地区纳入“印太战略”的动力

特朗普政府提出“印太战略”，旨在借助更多力量共同遏制中国，维持和巩固美国在全球和区域内的霸权。在此战略目的下，特朗普政府看到台湾地区特有的利用价值，认为台湾地区可以成为“印太战略”的重要支柱，必须将其纳入“印太战略”。

（一）台湾地区在“印太战略”中地缘优势明显

特朗普政府急切地将台湾地区纳入“印太战略”，首先缘于台湾地区特有的地缘优势。从地理环境来看，台湾位于中国东南沿海，本身就处于东亚与太平洋的交接处，因为区域因素被“印太战略”的范围所覆盖。美国国务卿蓬佩奥曾指出：“毫无疑问，从美国西海岸到印度西海岸的印太战略区域，是美国外交的重点地区。”^[15]美国海军上将哈里斯也指出，“印太司令部”的责任区非常庞大，涵盖“从好莱坞到宝莱坞，从北极熊到南极企鹅”的广大地区。特朗普政府顺势把台湾地区划定在“印太战略”之内。从地缘政治看，在美国军方构筑的围堵中国大陆的“岛链战略”中，台湾地区与北起阿留申群岛、日本诸岛、琉球群岛，南到菲律宾群岛、马来群岛的众多岛屿连成一线，共同组成遏制中国大陆军力的“第一岛链”。台湾地区是这条岛链中极为关键的中间环节，起着连通南北的重要作用。从更宏大的地缘战略来说，美国为了维持在亚太地区的霸权，遏制中国崛起，长期采取与地区伙伴结盟的策略，与日本、澳大利亚等构筑起围堵中国的“轴辐同盟”体系。

（二）台湾地区在“印太战略”中作用独特

特朗普提出“印太战略”的根本目的在于遏制中国。中国经过对内改革和对外开放，各领域蒸蒸日上。尤其是在2001年加入世界贸易组织后，中国经济实现了飞跃式发展。崛起国和守成国之间的结构性矛盾突出，美国对中美之间所谓权力转移问题深感焦虑。美中两国作为当今世界第一、第二大经济体和第一、第三军事强国，经济、军事等硬实力举足轻重，国际地位和影响力等软实力举世瞩目。自1949年以来，美中两国经过长时段、多层次、全方位的博弈之后，都体认到中美之间不可轻易发生冲突与对抗，更不能任由矛盾不可控制而陷入战争泥潭。美国深刻地认识到，在对华政策上必须发挥“巧实力”，对中国进行围堵与遏制。台湾问题延宕至今，中国成为全球诸大国中唯一没有实现完全统一的国家。台湾问题不仅事关中国的领土主权完整，还直接影响中国人民的历史记忆、民族情感和国家尊严，在中国内政外交等多方面具有强烈的政治性与敏感性。美国认为，对于尚未统一的中国而言，台湾问题是牵制中国的有力武器。

（三）台湾地区在“印太战略”中角色吃紧

维持在亚太地区的霸权，美国不仅依靠自身实力，还依靠众多地区盟友支持。美国凭借与地区盟友的结盟关系编织了一张强有力的“联盟网络”。盟友是美国霸权的重要一环，也是特朗普政府“印太战略”的重要支柱。而台湾地区由于历史原因，已经成为美国事实上的“盟友”，与美国保持着全方位的密切关系。我国台湾地区的经济实力和军事实力远超菲律宾、泰国、新西兰、新加坡等美国传统盟友，已经成为美国在该地区除日本、澳大利亚和韩国外，实力最强的“盟友”。美国拉拢台湾地区加入“印太战略”，正是看中其实力。国际货币基金组织和世界银行数据表明，2017至2019年在全球200多个经济体中，台湾地区的经济排名居22位上下，名列前茅。就軍事力量而言，虽然台湾当局一再渲染大陆的“军事威胁”，但实际上，台湾地区军费2017年所占GDP的比重为1.8%，远高于大陆的1.3%^[16]。“全球火力指数”发布的报告显示，截至2019年，台湾地区的军事实力排名高居全球第24位，远在美国传统盟友加拿大、沙特阿拉伯、泰国和希腊之上。

二、美国将台湾地区纳入“印太战略”的纵向进程

美国将台湾地区纳入“印太战略”是一个逐步试探、层层递进的进程。这不仅是美国深化对台关系、强化同盟体系、扩张“印太战略”影响力的过程，也是特朗普政府把台湾问题作为“棋子”战略遏制中国的过程。

（一）通过官方文件进行战略布局

每当美国政府提出一项新的重大战略时，总会通过权威部门和专家的文件报告来进行规划，“印太战略”也不例外。在《美国国家安全战略报告》中，台湾地区被放在“印太战略”中讨论。这显然是特朗普政府为了把台湾地区纳入“印太战略”所做的战略布局，也是意图拉拢台湾地区加入“印太战略”的第一步。2017年12月18日，特朗普发布了上任以来的第一份《美国国家安全战略报告》，详细阐述本届政府的“印太战略”构想和实施方案。为了体现对台湾地区的重视，特朗普政府在该报告中专门就台湾问题进行阐释，将“保持与台湾的牢固关系”写入报告，并专门放在“印太”章节部分。报告强调美国会“根据《与台湾关系法》所做出的承诺，向台湾提供防务需求，满足台湾的防御需要和威慑力”^[17]。这一举动表明美国会继续强化台湾地区的军事力量，帮助台湾地区抗衡大陆、“以武拒统”，显示出特朗普政府已准备将台湾地区纳入“印太战略”的考量。

（二）通过学术会议进行铺垫预演

在对外关系方面，美国经常通过非官方或半官方的智库会议，利用专家学者的“智囊”作用，以学术活动的名义研议相关政策。特朗普政府为了引起台湾地区对“印太战略”的重视，吸引其加入“印太战略”，也采取了此种做法。2018年1月4日，美国保守派智库哈德逊研究所专门举行了主题为“台湾与印太战略”的研讨会，邀请众多专家学者为特朗普政府的对台政策出谋划策。卡内基和平基金会的高级研究员阿什利·特利斯（Ashley Tellis）表示，美国与台湾地区的关系应当嵌入美国正在建设的制衡中国大陆的印太区域建构之中，认为“是时候对美国协防台湾的模糊性做某些澄清”。他强调美国未来不能再单从双边关系角度看待台湾地区，应将美国与台湾地区的关系放在印太战略中考虑。“如果台海发生冲突，美国不得不依靠日本和其他盟友协助防御台湾”，甚至直言“美国有责任防御台湾”^[18]。2018年3月4日，美国与日本、澳大利亚、印度在东京举行“四国+安全对话”，讨论地区军事与安全问题。虽然台湾地区不是该对话的成员，但在美国的授意下，台湾地区仍被邀请参会并就相关议题发言，共同研讨所谓“印太战略”下的海事安全合作、应对“一带一路”以及“习近平的外交政策”等问题。

（三）通过低阶官员进行策略试探

根据中美建交所达成的共识，在“一个中国”原则下，美国不得与台湾地区保持官方联系。特朗普政府为了将台湾地区纳入“印太战略”，频频派官员与台湾当局接触，一方面对民进党和蔡英文当局进行政治拉拢，另一方面对中国大陆进行试探。2018年3月20日，美国国务院负责东亚与太平洋事务的副助理国务卿黄之瀚访问台湾地区，专门就台湾地区在印太地区的地位与作用发表谈话。黄之瀚妄称：“台湾的民主制度及其相关发展为整个印太地区树立典范”，“美国所要找的理想伙伴条件，台湾无一欠缺。”^[19]他还表示，美国要与台湾地区及其他志同道合的伙伴一起合作，加强本区域以规则为基础的秩序，并与蔡英文当局就双方“在印太区域的合作交换意见”。紧随其后的是美国的军事部门，2018年7月18日美国国防部负责亚太事务的助理国防部长薛瑞福赴台出席“两岸关系的机遇与挑战”研讨会，专门就台湾地区与美国“印太战略”的关系发表谈话。他称台湾地区“是美国印太战略重要伙伴，能作出宝贵贡献”，“美方有意将对台军售常态化……美方的义务是提供防卫武器给台湾，使之有足够自卫能力，同时也使美方有能力帮助保卫台湾”，未来美国会与台湾地区合作，“使得台湾有决定自己未来的空间”^[20]。至此，美国外交、军事两大系统负责东亚与太平洋事务，同时也是负责“印太战略”的主要官员，都已经充分表达了台湾地区“是印太战略一员”、美国愿意把台湾地区纳入“印太战略”的立场。

（四）通过高阶官员进行政治表态

在美国的行政体系中，外交和军事部门负责东亚与太平洋事务的“副助理国务卿”和“助理国防部长”的位阶仍不算高，在国际国内的政治影响力有限。因此，时机成熟后，特朗普政府进一步派出高级官员，提高台湾地区参与“印太战略”的调门，直言将台湾地区纳入“印太战略”。2018年7月24日，美国国防部长卡特访问台湾，特地与蔡英文进行会谈，还专门出席“2018亚太安全对话”并发表闭门演讲。他表示“台湾是美国印太战略的一员……台湾在印太战略中有很大空间”，表示对台湾地区成为“印太战略”的一环乐见其成。7月30日，特朗普政府为了启动“印太战略”的经济和商业支柱，在华盛顿举办了盛大的“印太商务论坛”^[21]，美国国务卿蓬佩奥与商务部长威尔伯·罗斯、能源部长瑞克·佩里、美国国际开发署署长马克·格林等众多高官出席。蓬佩奥有针对性地表示，在“自由开放的印太战略”中，“自由”意味着每个国家都能够保护其主权免受其他国家的胁迫，“开放”意味着美国希望所有国家都享有开放的海上和航空通道，和平解决领土和海洋争端^[22]。蓬佩奥还在阐述美国与“印太战略”的伙伴关系时对台湾地区加以肯定。

三、美国将台湾地区纳入“印太战略”的横向架构

“印太战略”提出以来，为了全面提升该战略的广度和深度，充分发挥台湾地区在该战略中制衡中国大陆的作用，美国政府频频利用台湾地区对中国大陆施压。总的来看，美国主要从以下几个方面将台湾地区嵌入“印太战略”的横向架构之中。

（一）经济捆绑锁住台湾地区

特朗普以“让美国再次伟大”作为竞选口号而获胜，提出所谓“美国优先”。他高度重视以经济实力为主的“硬实力”建设，极力倡导“美国制造”，意图把制造业回迁美国，促进经济增长，增加就业岗位，兌现竞选承诺。为此，特朗普不仅多次要求美国企业在国内增加设厂，还要求海外企业到美国投资设厂。美国国务卿蓬佩奥在美国“印太商务论坛”上表示，美国会大举投资“印太地区”，投入1.13亿美元打造“印太战略”，“以实现美国对该地区的承诺”。除了利益诱导之外，美国还对各大企业施加压力，要求他们向美国投资。

蔡英文当局意识到特朗普对经济的高度重视，于是在经济上与美国更加紧密地捆绑，以换取特朗普的政治信任和安全保护。蔡英文当局极力靠拢美国的“印太经济计划”，把台湾的所谓“新南向政策”与美国的“印太战略”进行对接。在美国的政策压力以及蔡英文当局的斡旋之下，一些台湾企业纷纷表示愿意到美国投资设厂，甚至表现得十分活跃。2017年7月，特朗普在白宫为鸿海集团在美投资举办记者会，这是台资企业首次受到美国总统邀请在白宫召开记者会，政治意义明显。11月，富士康与美国威斯康星州签署投资协议，承诺为该州创造13 000个就业机会。特朗普专门在2018年6月出席富士康面板厂的动土典礼。除富士康外，台义联集团表示投资500亿新台币在美国建设电炉厂，台塑石化投资94亿美元兴建石化园区等。2020年5月，台积电宣布将在美国兴建一座工厂。

（二）军事行动支持台湾地区

美国以自身军事力量的实际或宣称展示，对中国大陆施加军事压力，向台湾地区表示一定程度的支持与保护。早在中美建交之时，美国便已同意根据“建交三原则”（美国必须同台湾方面“断交、废约、撤军”）^[23]，与中华人民共和国建立正式外交关系。美国与台湾地区断绝一切官方往来，仅保留文化、商务和其他非官方关系^[24-26]。然而，美国仍以各种方式打出“军事牌”。

特朗普政府以多种方式开展军事行动，对蔡英文当局表示支持。其一，派出军舰频繁穿行台湾海峡。2018年美国军舰穿行台湾海峡3次，2019年9次，2020年前4个月6次。美国太平洋舰队发言人称“此举表明了美国对自由开放的印太战略的承诺”，美国国防部发言人也称此举“体现美国致力于一个自由开放印太地区的承诺”^[27]。其二，派出军方船只多次停靠台湾地区。2018年的4月、5月、8月和10月，美国海军“托马斯·汤普森号”公务科考船4次停靠台湾高雄港。该船作为美国军方的公务船，隶属于美国海军研究办公室，停靠并访问高雄带有强烈的政治意味。其三，邀请台湾当局参加香格里拉对话。香格里拉对话是亚太地区层级最高的“一轨半”对话机制。在美国授意下，2018年6月的香格里拉对话邀请台湾当局参加。蔡英文当局派出长期研究区域安全与大陆军事问题的专家、台湾防务部门前负责人杨念祖参会。会议期间，美国国防部长马蒂斯表示会继续维持与台湾地区的军事合作，协助台湾地区“建筑自我防卫能力”。杨念祖则称这代表台湾地区“首度处于美国印太战略的雷达屏幕之上”，清楚表明台湾地区“是美方印太战略的一环”。其四，加强美国与台湾地区的军事联系。2018年8月13日，特朗普签署《2019财政年度国防授权法案》，专门对美国与台湾地区资深防务官员和“军事将领”交流作出规定，允许美国海军医疗船访问台湾地区、鼓励双方高层将领互访、支持扩大双方军事交流合作，提出让台湾地区参与过去不能参加的环太平洋军演。2019年底，美国国会通过《2020财政年度国防授权法案》，要求行政部门继续派遣军舰“常态化穿越台湾海峡”，扩大与台湾地区的军事合作，甚至鼓励美国的其他盟友与伙伴跟进执行穿越台湾海峡的行动。2020年3月27日，特朗普签署所谓“台北法案”，要求美国行政部门以实际行动协助台湾地区巩固所谓“邦交”及参与国际组织。凡此种种清晰表明特朗普政府意图把台湾地区纳入“印太战略”的军事框架。

（三）对台军售武装台湾地区

中美建交后，美国方面制定所谓《与台湾关系法》^[28-29]，并以此为法律依据，以“国内法”的形式维持与中国台湾地区的特定军事关系以及对台军售^[30-31]。其实，早在1982年《八一七公报》就指出：“美国政府声明，它不寻求一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”^{[23]1058-1059}。然而，在《八一七公报》签署的前一个月，里根指示美国在台协会负责人李洁明向台湾当局做出6项保证：美国不会设定终止对台军售的期限;不会修改《与台湾关系法》;在决定对台军售前不会跟中国大陆商量;不会在台湾与中国大陆之间充当调解人;不会改变对台湾主权的立场;不会压迫台湾与中国大陆进行谈判^[32]，继续强化与台湾地区的实质关系。对台军售成为美国军火商和美国政府赚取经济和政治利益的长期筹码。

特朗普上任后，美国对台军售一改过去几十年“积攒一堆，宣布一次”的做法，变成“成熟一笔，宣布一笔”，大有恢复常态化、例行化的迹象。2017年6月，美国向台湾地区出售价值14.2亿美元的军事装备。12月，《美国国家安全战略报告》提出“根据‘与台湾关系法的承诺，满足台湾的防御需要和威慑力”，“保持与台湾的牢固关系”。2018年4月，特朗普政府向美国厂商发出对台湾地区出售潜艇制造技术的许可证。《2019财政年度国防授权法案》专门提到要强化台湾地区的军事力量，开放、解禁美国的对台军售。2018年9月，美国再次向台湾地区出售3.3亿美元的军事装备。2019年特朗普政府先后于4、7、8月，分三批通过了价值107亿美元的对台军售。《2020财政年度国防授权法案》声称“台湾是美国重要伙伴，对自由开放印太地区至关重要”，强调美国应通过对外军售、直接商业销售与产业合作支持台湾地区的作战能力。2020年5月20日，美國政府再次批准新一轮对台军售，包括18枚鱼雷、武器备料、支援与测试设备、运输器、培训与技术后勤支援等项目，总金额超过1.8亿美元。

（四）“外交”声援鼓动台湾地区

美国与台湾地区不能存在外交关系，但美国在对外交往和国际活动中，借助各种场合替台湾当局表达政治立场，以各种方式或明或暗地支持台湾当局的涉外活动。美国还利用其主导的国际话语权和掌控的国际媒体，在两岸关系上抹黑打压中国大陆。特朗普政府表现得尤为明显。2018年拉丁美洲与非洲的几个国家先后与台湾地区“断交”，与中华人民共和国建交，对此美国表现出愤怒姿态。特朗普政府一方面前所未有地发表公开声明，批评中国大陆的行动改变台海现状，并且召回驻萨尔瓦多、多米尼加、巴拿马等国的大使，对这几个国家进行“惩罚”。另一方面，美国国会要求驻洪都拉斯、尼加拉瓜的大使对所在国施压，不得抛弃台湾地区。2018年9月12日，位于美国首都华盛顿的“台独”游说智库“全球台湾研究中心”^[33]举行年度论坛。美国在台协会主席莫健出席并表示，美国国务院召回与台湾地区“断交”的3个中美洲国家大使，是“企图让中国大陆明确知道，这些行为不会是零后果”^[34]。2018年10月4日，美国副总统彭斯发表针对中国的政策演说，专为台湾地区发声，批评中国大陆令多米尼加、布基纳法索、萨尔瓦多三国与台湾“断交”，“威胁到台湾海峡的稳定”，强调美国“对此予以谴责”^[35]。

在世界卫生组织和世界卫生大会的问题上，特朗普政府多次对台湾地区未能参会表示“非常遗憾”，并对中国大陆进行批评。2019年1月22日，美国众议院通过“要求国务卿发展策略协助台湾重获WHO观察员地位法案”，以国内法的形式帮助台湾拓展所谓“国际空间”。2019年11月4日，第二届“印太商务论坛”在曼谷举行，美国国务院发布题为《自由开放印太：促进共同愿景》的报告，多次提及与台湾地区的合作，并就台湾地区的所谓“邦交国”问题、“国际空间”问题对中国大陆进行批评，污蔑大陆“霸凌”台湾地区。2020年5月，美国众议院外交事务委员会称，已写信给50多个国家，要求它们“支持台湾加入世界卫生组织”。5月3日，美国在台协会（AIT）发文称，从当天起至世界卫生大会召开，每天都会发布社交媒体贴文声援台湾地区参加世卫大会。5月6日，美国国务卿蓬佩奥在新闻发布会中称，督促世界卫生组织邀请台湾地区以观察员身份参与世界卫生大会。

四、结  语

“印太战略”提出后，特朗普当局看到台湾地区在配合美国进行战略建设、遏制中国大陆等方面的重要作用，逐步将台湾地区纳入“印太战略”，并通过经济捆绑、军事支持、对台军售、“外交”声援等方式将台湾纳入“印太战略”布局。对此，蔡英文当局主动响应美国号召，积极配合“印太战略”。美国与台湾当局在“印太战略”上的“政治合谋”，不仅给中美关系蒙上阴影，也为两岸关系增添变数，进而对台海形势和区域安全造成严重危害。对此，中国大陆必须高度重视，一方面要防止美国借“印太战略”之名行支持、鼓励、武装台湾之实，另一方面要防止台湾当局借“印太战略”在国际上谋求“台独”、扩大所谓“国际参与”、冲击一个中国原则。

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责任编辑：龚静阳

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2020.04.011

作者简介：储斌，厦门大学台湾研究院、国家“2011计划”两岸关系和平发展协同创新中心（CICCSR）博士研究生。

引用格式：储斌.“印太战略”下的美国对台政策：动力、进程与架构[J].统一战线学研究，2020（4）：91-98.