增减挂钩节余指标跨省域调节机制研究

王佩恩 贾艳媛

摘 要：《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》突破《土地管理法》中强调的省域内实现耕地占补平衡的管理制度，首次提出“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”，同时强调“实行跨地区补充耕地的利益调节”，而2018中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中也在表明，改进耕地占补平衡管理办法，尝试以高标准的农田建设等方式增加耕地指标以及城乡建设用地的增减挂钩节余指标实现跨省域调剂机制，以此取得的获益将以支出预算的形式再落实到巩固脱贫攻坚的成果中，这也是乡村振兴战略的步骤，可以为乡村振兴的落实提供资金筹集渠道。

关键词：对口援疆;增减挂钩;跨省域调节机制

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）07-0041-02

为进一步加强耕地保护改进占补平衡，新疆提出南疆四地州、国家扶贫开发工作重点县和自治区扶贫开发工作重点县的增减挂钩节余指标可在全区范围内有偿流转，在东西部扶贫工作中以对口支援为框架内交易，完成南疆四地州以及深度贫困县的增减挂钩结余指标。通过补充耕地的国家统筹任务完成，耕地占补平衡将优先纳入深度贫困地区的新增耕地指标。

一、增减挂钩节余指标跨省域调节机制的现实需求

（一）探索实行差别化的土地管理方式

增减挂钩节余指标跨省域调剂机制的提出绝非是对占补平衡制度的“松绑”，而是针对东西中部地区土地资源国情和区域经济发展现实的差别化管理方式，也是保障土地管理根本目标得以实现的必然选择。政策制度只有结合管理对象的差异化现实，才能保证补充耕地实现数量、质量和生态“三位一体”目标实现。各地区经济发展程度、土地资源禀赋和产业结构布局表现的差异性主要体现在经济发达的地区用地需求量大但耕地后备资源匮乏，而部分欠发达地区土地开发程度不高亟待整合土地资源，占地需求与补地资源空间不匹配导致在省域之内调节占补平衡难上加难，耕地数足质量难保的情况时有发生。探索实行差别化的土地管理方式，以此改善经济发达地区存在的农用土地资源匮乏，并通过资金来补偿经济落后但土地资源相对充足的地区，发展其农业生产和生态环境。

（二）耕地保护工作仍是必然要求

在新疆跨越式发展进程中适应工业化、城镇化和农业现代化，解决土地供需矛盾已经成为现阶段耕地保护的工作重心。如何推进土地管理制度差别化的制定，是保证有效落实耕地保护的根本所在。所以，内容繁多的差别化土地管理制度体系，其内涵不仅要关系到土地整治、补充耕地的统筹管理体系，同时也要从土地的供应与审批管理着手。需要在实践中积极探索。从《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”到《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》“建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制”已经迈出跨越性的一步，启发我们探索以土地管理的差别化制度改革新时期的耕保工作，根据地方现实需求扎实开展土地整治项目差别化管理。同时面对东中西部地区不同区域及类型的土地整治项目积极确立项目审批管理制度并以法律制度来指导和保证成效也极其关键[1]。

（三）结余指标调剂机制融合土地整治与增减挂钩

将挂钩后结余的耕地指标与占补平衡制度对接，增减挂钩可以通过建立增减挂钩的结余指标调剂融汇到新疆土地的综合整治方案内。项目区内“结余耕地指标”和“结余建设用地指标”产生于新疆村庄的撤并以及农村田地的整理等多项措施实施土地整治。在建设用地的审批过程中，增减挂钩项目区可依据结余建设用地指标的方式将已拆旧地块和城镇新建地块相互整合，由此结余的耕地指标将用于占补平衡，并通过农转用审批（或集体经营性建设用地流转）和项目区整体审批来实现[2]。以有偿调剂使用增减挂钩指标为目标可达到结余指标交易制度的再次完善。首先，确定交易主体应仅限定于各级政府之间，明确该项工作的具体责任人，进行指标核定、使用和核销的全过程记录并建立自治区级结余指标管理台账。其次，通过核定建设用地标准，界定结余建设用地指标与结余耕地指标相关含义，进一步确认村集体建设用地和农民安置建设是否需要核减。最后通过对补偿安置、增减挂钩整理复垦和土地征收等操作成本进行预算核定交易价格。为防止在交易过程中出现过低和过高补偿的两种极端现象，在最高和最低建设用地指标交易的两项价格标准线中，要进一步明确相关结余指标的交易制度。最终达到增减挂钩收益合理返还和结余建设用地指标及耕地指标有偿交易。

二、援疆框架下从“省域内調剂”到“跨省域调剂”

（一）加大补充耕地指标省级统筹力度

根据“省域内调剂”可从各市（县）特别是以农业为主要产业的地区申请入库的补充耕地指标中直接统筹10%到20%的耕地指标作为自治区级统筹指标，以此解决包括自治区政府确定的重点发展区域、自治区以上重大民生工程和基础设施建设项目的用地需求。全国对口援疆工作启动实施以来，新疆提出跨越式发展和长治久安战略目标，建设用地需求持续加大。针对新疆建设用地实际，自治区国土资源厅对新疆跨越式发展用地需求进行深入调研和反复测算，提出自治区土地利用总体规划修编新增建设用地规模。经积极沟通对接，日前，国土资源部专报国务院同意，新疆新增的建设用地规模增加是发展的保障，不仅关系到新疆定居兴牧和安居富民，同时也保证了对口援疆项目的建设用地需求。特别是目前正在发展和建设喀什和霍尔果斯这两个经济开发区，通过年度计划指标单列出开发区用地的需求，以此保障开发区的建设用地[3]。

（二）拓展城乡建设用地增减挂钩政策

根据由国土资源部印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》中，关于加大扶持力度方面的创新国土资源管理的政策规定，深度贫困地区开展增减挂钩，可不受指标规模限制，超过国家下达部分，经省级国土资源主管部门核定后报国土资源部追加认定;增减挂钩项目区实施方案批准后，可按规定预先使用或交易一定比例的增减挂钩节余指标;增减挂钩拆旧区，在确保耕地面积不减少、建设用地不增加的前提下，可按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦。在东西部的扶贫协作以及对口支援框架内，深度贫困地区的节余增减挂钩指标可以跨省域流转使用，根据扶贫开发和长远发展需要，深度贫困地区的所在省份在不破坏生态环境的前提条件之下，通过妥善安置搬迁人口，以及合理安排拆旧复垦规模，实现合理分配和规范使用节余指标收益。

新疆作为国家扶贫开发工作重点区域共有25个国家级贫困县。消除贫困同样是对口援疆工作中一项重要任务，由于贫困人口外出就业难，农业作为新疆吸纳贫困人口的主要领域，是实现贫困人口脱贫的主要渠道。新疆贫困地区普遍不具备发展条件，基本存在资源禀赋差、生态脆弱、自然环境恶劣等情况，例如南疆乌恰县位于地震活跃带，当地群众人身安全和财产遭受地质灾害威胁无法保障。贫困县实行易地扶贫搬迁，可对原有的农村建设用地进行复垦，由此产生的耕地面积可进行环境改造，当然这都是根据土地整合利用、扶贫攻坚政策与移民搬迁规划进行落实的。节约的建设用地指标主要是通过利用城乡、贫富地区间的土地级差地租，实行公开交易，改善城镇建设，土地出让后的增值收益全额将会返还给搬迁区，用于农村的发展和农民改善，包括疾病灾害防治和乡村生态建设，当然这要建立在优先满足发展用地需求和搬迁区移民安置的基础上[4]。

（三）实行以跨省域增减挂钩节余指标的利益调节

有序推进具有丰富耕地后备资源且生态条件允许的国家及省重点扶贫地区积极开展土地整治以增加耕地，补充耕地可结合增减挂钩结余指标向对口援疆的经济发达地区进行调剂，自治区及各地州援疆工作办公室应积极与各援疆省市的“指挥部”进行沟通，并与农业和其他部门对立项的可行性、项目实施的操作方式以及项目的专业性进行评估。以此补充耕地指标调剂收益由该地区政府专项用于进一步的耕地保护、农业生产和农村经济社会发展中。同时当地国土资源部门结合补充耕地成本、管护费用以及资源保护补偿等多项因素综合评估，制定切实可行的增减挂钩节余指标调剂价格。通过高标准农田增加的耕地指标跨省交易，援疆项目的牵头单位应鼓励相关金融机构为高标准农田建设提供相应资金支持，进一步加快高标准农田建设步伐。

三、结语

2018年新疆陆续出台用于支持深度贫困地区脱贫攻坚的相应政策和实施意见，表明2018年新疆将对深度贫困地区的基础设施，居民的易地扶贫搬迁，以及民生发展相关项目的用地给予优先安排，并要保证足额完成[5]。作为我国一项重大而长期的国策，對口支援对于南疆地区的发展尤为重要，新疆耕地资源优势应该在跨省域增减挂钩节余指标中获得援疆省份的大力支持，借助财政政策和援疆资金带动受援地产业发展。新疆农业的基础设施需要加强，特色产业规模有待扩展，特别是对于当地的草药开发与种植急需大量的耕地加以保证，现代农业产业发展的规模化种植基地未确立，这些问题都将阻碍新疆走向现代农牧业的跨越式发展道路。这一切的实现必须要依托于跨省域增减挂钩节余指标的持续推进中。

参考文献：

[1]李萍.新疆进一步加强耕地保护改进占补平衡[N].中国国土资源报，2018-02-05（1）.

[2]覃莉.对增减挂钩融入土地整治的建议[J].中国土地，2015（2）：46-47.

[3]自治区国土资源厅.国家进一步加大新疆跨越式发展用地支持力度[EB/OL].[2012-04-09].http：//www.xjgtzy.gov.cn/xjgtzy/gzdt/gzdt/2012/35672.htm.

[4]秦博.“增减挂钩”如何实现易地扶贫[J].中国土地，2015（7）：42-43.

[5]刘兵.新疆出台土地政策“组合拳”助力深度贫困地区脱贫攻坚[EB/OL].[2018-03-27].ttp：//www.sohu.com/a/226476

503_381535.2018-03-27.

收稿日期：2019-11-29

作者简介：王佩恩（1990-），女，新疆塔城人，讲师，博士，从事民族学研究;贾艳媛（1988-），女，新疆裕民人，讲师，硕士，从事民族学研究。