有为政府、结构优化与转向高质量发展

尹秋月 张银银 金莉芝

[内容摘要]转向高质量发展阶段，政府作用并非回到“守夜人”角色，而是要在复杂环境下“有所为”。政府在动态环境变迁中，不断破除新结构经济学所提出的“紧约束条件”，成为高风险和突破性创新领域的催化剂、复杂经济环境中的引领者和协调者。浙江在转向高质量发展阶段，充分地优势甄别、风险防控与短板弥补，政府进行“刀刃向内”的自我革命，突出信息经济的引领与带动作用，破除生态约束，构筑多级增长点，优化区域空间布局，形成良好发展势头。

[关键词]有为政府;高质量发展;浙江现象;结构优化

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）17-0078-03

作者简介：尹秋月（1983-），女，汉族，硕士，研究方向：工商管理;张银银（1982-），女，汉族，博士，副教授，研究方向：产业创新与区域发展;金莉芝（1958-），女，汉族，硕士，教授，研究方向：区域经济。

新结构经济学提倡要建立有效的市场与有为政府，有为政府是否与我国推进市场化进程相冲突，引起学界不小的争议。2018年4月燃起的中美贸易战进一步引发有效的市场与有为政府之间关系的深思，核心技术受制于人是最大的隐患。“守夜人”角色的政府鲜少存在，政府在结构优化、经济增长中的作用反而不断强化，究竟在高质量发展阶段需要什么样的“有为政府”，政府能够做什么等一系列问题需要探讨。本文将选取浙江省作为案例分析，探讨政府角色作用、结构优化与高质量发展三者关系。浙江走在我国改革的前列，区域市场化40年进程来，不断转变政府职能、转变政府角色，走出了一条有效政府的内生演进轨迹，在高质量增长阶段，是怎样“变”与“不变”值得深入探讨与借鉴。

一、动态的有为政府是结构优化和经济发展的助推器

改革开放40年来我国经济从起飞阶段逐渐迈向追求生活质量阶段。步入高质量发展阶段需要突破的是核心技术、核心竞争力和核心软实力;区域协调、产业协同和要素匹配;金融风险、产业风险与国际风险。产业地位及战略已由“低端、配套、跟随”转向“高端、主导、引领”;区域发展战略由“效率优先，兼顾公平”转向“发展与协调相统一”;高等教育的地位由“基础支撑”转向“支撑引领并重”;国际国内经济与政治风险趋于复杂化。政府的作用由培育市场和承担部分市场功能逐渐转变为市场在资源配置中起决定性作用，政府应是国家安全的保障者、风险和矛盾的化解主体、突破性领域的引领者和高端要素的培育者。

二、浙江的政府角色、结构优化与转向高质量发展

浙江在转向高质量发展过程中，政府进行了充分的优势甄别、风险防控与短板弥补。2003年浙江提出“八八战略”，即发挥体制机制、区位、块状特色产业、城乡协调发展、生态、山海资源、环境、人文八大优势，成为浙江发展的行动总纲，新常态下浙江信息经济优势不断凸显，成为产业转型升级的重要发力点之一。宽松的软硬件环境中主要防范改革风险与金融风险。2016年提出查补全面建成小康社会标杆省的根本性、引领性、关键性的短板，包括科技创新、交通基础设施、生态环境、低收入农户增收致富、公共服务有效供给、改革落地短板。

（一）政府角色转变：“刀刃向内”的自我革命

2003年开始浙江政府明确服务型政府定位，贯穿市场在资源配置中起决定性作用和充分发挥政府功能的主线，将政府职能转换到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来。政府推行具有先行性的“四张清单一张网”、“最多跑一次”改革，主要改善营商环境，降低企业运营成本，增加公共产品有效供给，不断对政府权力做减法换取经济活力的加法，较清晰地界定了政府与市场之间的边界，形成贯彻十八大精神，持续推进“放管服”改革的“浙江样本”，为高质量发展提供了良好的体制机制环境。浙江政府改革是政府治理理念创新与现代信息技术创新的有机结合，充分利用信息经济先发优势，政府成为产业发展需求侧的重要拉力之一，重新梳理了“分工与协作、规则与灵活、人力与技术、科学与操作”四者关系（王有强，2017），通过服务模式创新，以数据代替人跑路，线上线下有机互动，提升政府服务体验。

（二）突出结构优势：信息经济亮点纷呈

浙江省经济改革中实行先进制造业与现代服务业双轮驱动，一方面推进“互联网+”、“智能化+”、“标准化+”、“文化+”，修复与提升传统动能;另一方面，突出信息经济优势培育发展新动能，在传统产业改造提升与新产业培育中，形成八大万亿产业，分别是信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造和文化产业，形成覆盖全省、定位明确的“大湾区大花园大通道”的空间格局，政府在产业结构优化中起到重要作用。从产业选择维度、政策工具维度、动力转换维度来看，政府在产业高端化、信息化等领域取得显著进展。

（三）金融发展逻辑：引领互联网金融发展与风险防控并举

浙江省作为中国互联网经济发源地之一，在电子商务、移动支付、云计算、信息安全等领域取得国际领先地位，奠定了浙江在互联网金融引领发展的基础。自2008年中国第一家互联网金融企业“数银在线”诞生，发源于浙江的互联网企业如雨后春笋、创新迭出，十余家先后进入近年《福布斯》发布的“中国互联网金融50”榜单，政府在互联网金融发展中主要扮演辅助者与监督者的角色。政府在互联网金融发展中坚持开放思维和底线思维，充分甄別浙江的信息经济和金融试点的优势，从软硬环境铸造、空间布局助推、引导资本聚焦三维度，促进传统金融再造、民间资本流向重塑，引导资金投向实体经济、支撑经济转型升级。浙江政府具有较强的风险底线思维，2015年出台全国首个互联网行业地方法规《浙江省促进互联网金融持续健康发展暂行办法》，此《暂行办法》具有四大亮点：回归金融服务实体经济本源;为行业预留发展空间;行业自律与监管创新结合;强化信息披露。

（四）破除生态约束：既要金山银山又要绿色青山

2005年8月15日习近平总书记在浙江安吉县天荒坪镇余村村调研时的讲话指出：“生态资源是最宝贵的资源，绿水青山就是金山银山。不要以牺牲环境为代价推动经济增长。”浙江就开始既要金山银山又要绿水青山的探索，十几年来形成生态整治与生态补偿、生态经济化与经济生态化的积极实践。政府着力破除生态约束，通过生态整治营造良好营商环境，并倒逼区域主导产业转型升级;生态补偿的范围及力度不断加大，向跨区域源头，多部门协调转向;从延伸产业链、产业融合、传统产业借力现代科技、发展战略性新兴产业等多维度探索生态经济化的路径;改造传统产业，不断提高空间利用效率，逐渐向价值链高端攀升，实现经济生态化。

（五）优化空间布局：构建多级增长互联互通的城市群

城市群是城镇化过程的较高级形态，2014年以后我国重塑区域空间格局，强调以城市群为主体形态的新型城镇化战略，浙江省经济发展“成群、成带、多点开花”，破解区域发展不平衡不充分矛盾，促进城乡相向而行，逐渐构建相互支撑、特色鲜明的空间格局。浙江抓住城市群不同城市等级的城、镇及村，不同层级空间定位不同、特点不同、着力点不同;做强空间节点的同时，成线成片向内向外多维度扩展;产业因空间节点的功能强化特色愈发鲜明、集聚效应越发显著;产业因空间节点的多维度密集联系不断拓展发展空间。

三、小结

在发展阶段转换过程中，政府角色不断转换，浙江区域市场化40年进程验证了“有为政府”的作用。在转向高质量发展阶段过程中，高等教育是制约浙江创新发展的突出短板之一，短期而言，通过新兴产业带动与快速城镇化，形成强大的吸虹效应，推动人力资本向杭州等中心城市流动，适当弥补人才培养的相对匮乏。但长期而言，人才培养只是高等教育的核心功能之一，高等教育还具有科学研究、社会服务、文化传承创新等功能，高校将是新兴产业孵化、科技创新等的核心发源地之一，将为区域发展注入源源不断的动力。因此，应该进一步破除增长与发展中的“紧约束条件”，从而加快高质量发展步伐。