林业生态恢复治理PPP项目工程质量验收体系研究——以澄江抚仙湖径流区植被恢复治理工程为例

陈文红，杨忠学，和 平

(1.云南省林业调查规划院生态分院，云南 昆明 650031；2.澄江县林业和草原局,云南 玉溪 653100)

20世纪80年代我国基础设施建设领域探索引进BOT模式，通过多年试点和反复调整，2014年国家全面推广PPP模式，自2014年以来财政部和发改委两大主要监管部门持续发布了一系列关于PPP的政策性文件，PPP项目的建设管理正在逐步得到规范。目前我国PPP模式建设项目类型从基础设施领域向公共服务领域延伸，2017年由国家发改委、国家林业局、国家开发银行、中国农发行联合发布的发改农经[2017]140号《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》进一步规范和推动了林业生态建设项目PPP模式的发展。

澄江县抚仙湖流域生态治理植被恢复工程是云南省首例引入PPP模式的生态保护类型的林业行业PPP项目。目前该项目已基本完成了建设工作，即将进入工程验收阶段。

1 林业生态恢复PPP项目工程质量验收面临的问题

PPP：即Public(政府)—Private(私有)—Partnership(伙伴关系)的字母缩写。PPP模式，也称为公私合作模式，是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。工程竣工验收是指在工程竣工后，开发建设单位会同设计、施工、材料和设备供应及工程质量监督等部门单位，根据相关技术标准对项目是否符合规划设计要求、工程施工标准和设备安装质量进行全面检验，取得竣工合格资料、数据和凭证，对工程建设质量和成果进行评定的过程。“合格”是对施工质量的最基本要求，施工单位可与建设单位商定更高的质量要求，或自行创造更好的施工质量。

我国较早施工质量验收标准为GB 50300《建筑工程施工质量验收统一标准》，该标准是建筑工程各专业工程施工质量验收规范编制的统一准则。随着工程建设发展需求，各专业、各行业、各学科门类的工程建设项目逐渐建立了适合行业特点和建设需求的工程施工质量验收标准，各行业持续出台了系列满足专业需求的验收规程和规范。目前我国暂无包括种植工程、土建工程、水利工程内容的PPP模式林业生态恢复治理建设项目的质量验收规程规范可执行。此类型工程建设项目的验收需根据项目特征，充分考虑生态建设特点，结合工程建设要求，对工程质量验收组织、条件、流程、标准、方法、内容和标准等进行具体规定，才能保质保量有序推进PPP项目各阶段的工作，确保项目工程质量达到预期目标。

2 研究方法

通过对项目入库批复文件、政府授权文件，PPP合作合同的研究，进一步明确项目相关方在质量控制、监督与管理中的职能职责、角色、作用。通过对批准的项目可行性研究报告、初步设计、施工设计、概预算文件、设计变更和相关工程文件和批复文件的研究，进一步确定项目所涉及专业及质量控制的节点、标准要求，深入调查研究相关职能部门对项目管理的政策要求，参考项目涉及相关专业工程现行质量验收规程规范，通过共享集成技术研究，对工程质量验收组织、条件、流程、标准、方法、内容等作出明确规定，形成具有科学性、系统性、规范性、可操作性的工程质量验收体系。

3 实例研究

3.1 研究项目《澄江抚仙湖径流区植被恢复治理工程》概况

澄江抚仙湖径流区植被恢复治理工程PPP项目包括耕地恢复植被和石漠化区恢复治理及其配套水利基础设施，项目分布于澄江县4个镇(街道)29个村委会(社区)，植被恢复治理总面积 6 900 hm2，其中耕地植被恢复治理 2 700 hm2，石漠化区植被恢复治理 4 200 hm2，以及相关配套水利基础设施。项目建设期3年，运营期20年，投资估算16.93亿元。6 900 hm2项目用地流转工作，静态土地流转资金21.87亿元。

3.2 工程质量验收体系研究结果

3.2.1验收组织管理

项目公司负责组织工程质量验收，工程质量通过初验、终验和竣工验收后，报当地主管部门备案。

参加初验和终验的部门应包括项目公司、监理、施工、设计、造价、质量监督等单位。

初验和终验可由项目公司自行验收或项目公司委托第三方单位参与验收，并报备林业主管部门审查确认，验收成果须通过专家评审后方可使用。

终验合格后，项目公司向林业主管部门申请竣工验收。林业主管部门组织相关部门和人员参与验收。通过竣工验收后，林业主管部门向项目公司颁发工程验收证书。

3.2.2验收条件

1)初验条件：以单位工程为验收单元，完成施工合同约定的全部建设内容。质量评定表完整，施工、监理、造价、设计等单位签字齐全，资料完整。

2)终验条件：完成施工合同约定全部建设内容，已到合同约定的管养期，抽查发现的问题全部处理完毕。质量评定表完整，施工、监理、造价、设计等签字齐全，资料完整。

3)竣工验收条件：完成工程建设及其施工合同约定的全部内容，项目公司组织了终验。终验发现的问题整改完毕，工程质量符合施工设计文件及合同要求，施工管理资料和技术档案完整。

3.2.3验收流程

1)初验和终验：施工单位向项目公司提交初(终)验报告、申请工程验收。项目公司收到工程验收报告后，对符合验收要求的工程组织验收，并报当地林业主管部门备案。

2)竣工验收：项目公司向林业主管部门提交工程竣工验收报告，林业主管部门收到工程竣工验收报告后，组织设计、施工、监理等单位和相关部门人员参与竣工验收。

3.2.4验收依据

国家关于PPP项目的系列政策依据文件；经批准的PPP入库批复文件、政府授权文件、招投标合同和文件、PPP合同体系、文件、签报、请示、批示或会议纪要等；批准的可行性研究报告、初步设计文件、施工设计文件、概预算文件、施工设计变更文件、以及相关变更批复文件和技术资料等；PPP合同体系中施工合同约定的验收要求、条件和标准；主要植物材料、原材料和设备质量合格证明文件等。

3.2.5质量评定工程分级

工程质量评定划分为项目工程、单位工程、分部工程、分项工程、子分项工程5个等级。

质量评定工程划分详见表1。

表1 质量评定工程分级

3.2.6验收标准及要求

1)造林工程质量标准及要求

①苗木质量标准：符合施工设计中苗木规格要求，符合《主要造林树种苗木标准》，《林木种子质量分级》，《绿化苗木质量分级》要求；苗木规格允许偏差符合相关规范要求。

②造林质量要求：整地及林地清理，按施工设计要求进行整地或清理造林地，尽可能保留造林地上的原有植被，避免大规模扰动地表，不应对生境造成不可逆的破坏；种植穴(槽)须符合施工设计中规格要求；初植基肥和抚育追肥的品种、数量、施肥方法按施工设计要求实施；造林位置应与施工设计图中所示一致；造林面积应与施工设计中经营面积相符；树种配置应与施工设计一致；造林密度应符合施工设计要求；终验、竣工验收小班郁闭度应达成林标准。

③抚育管护：抚育管理包括修枝打杈、补植补造、支撑、刷白、浇水、施肥、有害生物防治等内容，符合施工设计中的相关要求。

2)配套水利基础设施质量标准及要求

①配套水利基础设施工程内容包括泵站、蓄水池、灌溉系统、引水工程、灌溉桩、变压电设施及输电线路等。

②质量标准及要求：符合施工图设计标准要求，符合《水土保持工程质量评定规程》、《水利水电建设工程验收规程》要求。

3.2.7验收方法及内容

验收分为外业质量核查和内业资料检查。

1)外业质量核查

①造林工程

初验：以单位工程为基本验收单元全面积现场核查。

终验:以区划最小单元(小班)为现场核查单位，采取系统随机抽样与典型选取相结合的方法进行核验，抽样应覆盖单位工程的所有片区。

竣工验收：实地巡视并作出全面评价。

②配套水利基础设施工程

初验：单位工程现场全部核实。

终验：项目工程现场抽样核实。

竣工验收：实地全面巡视查验。

2)内业资料检查

初验：查阅设计、施工、监理的工程档案资料。

终验：以抽查为主，随机抽查，查阅设计、施工、监理的工程档案资料。

竣工验收：审阅项目公司、设计、施工、监理等单位的工程档案资料。

3)初验方法及内容

①外业质量核查

造林工程：以单位工程为基本验收单元，采用全面积核查，调查核实因子包括造林位置和面积、苗木规格、树种配置、造林密度、成活率(保存率)，郁闭度(覆盖度)，外观检查，填报小班调查表，按规范格式建立验收小班属性数据库。

配套水利基础设施工程：现场核实布设位置是否合理，是否满足设计功能要求。逐一核实确认材料、数量，观察检查、数量检查，现场丈量长度、断面尺寸，核实施工质量是否符合设计要求。

②内业资料检查

植物材料：苗木进场前报验由监理单位组织，苗木须符合合同要求，并填报验表；外购苗木应有植物检疫证明材料，苗木进场前要有随货同行的《植物检疫证书》和苗木标签；苗木经质量监督部门复检合格后方能使用并定植。

原材料：每批原材料产品需有出厂质量合格证明、性能检验报告及有关复验报告，并符合相关规范要求和设计要求。

现场施工资料：施工、监理、设计、造价、项目公司的工程资料完整，签字齐全。

4)终验方法及内容

①外业质量核查:以工程区划最小单元(小班)为现场核查单位，采取随机抽样方法，抽样覆盖全部片区；配套水利基础设施重点对初验不合格部分进行抽查。核查方法及内容与初验相同。

②内业资料检查:检查是否完成批准的PPP项目全部建设内容；初验不合格情况说明、整改方法、整改后效果，工程是否还存在质量隐患以及遗留问题；抚育管护是否有原始记录台账，科学管护制度、责任主体是否明确，管护责任人员是否落实，是否有巡查记录；查阅有关项目建设资料；对工程施工质量进行评定。

5)竣工验收方法及内容

①外业质量查验：实地对项目工程外观、实施效果进行质量查验。

②内业资料抽查：审阅设计、施工、监理、项目公司的工程档案资料。

3.2.8验收质量评定

1)造林工程质量评定

①外业核查质量评定

外业质量评定内容包括：苗木、树种配置、造林密度、成活率(保存率)、郁闭度、整地及林地清理、种植穴(槽)、造林位置，以上内容综合评定合格，小班质量评定为合格。苗木、树种配置、造林密度、成活率(保存率)、郁闭度、造林面积有一项不合格，小班质量评定为不合格。

②外业验收质量评定

造林工程质量评定为合格、不合格2个等级。核查小班全部合格、外观检查综合评定为合格，造林工程外业验收质量评定为合格，否则为不合格。

③内业资料检查质量评定

内业质量评定内容包括植物合格证明和检疫检验材料、工程质量验收和工程质量评定材料以及抚育管护工作的相关资料。

④内业质量评定

评定内容一项不合格，内业质量评定为不合格。

⑤造林工程综合质量评定

外业质量核查与内业资料检查均合格，造林工程综合质量评定为合格，否则为不合格。

2)配套水利基础设施工程质量评定

外业质量核查与内业资料检查均合格，质量评定为合格，否则为不合格。

3)项目综合质量评定

①造林工程、配套水利基础设施工程质量评定均为合格，项目综合质量评定为合格。

②工程质量等级由验收委员会评定，验收结论应经2/3以上验收委员成员同意。

③竣工验收成果性文件是验收鉴定书，验收委员会讨论并通过验收鉴定书，验收委员会成员应在验收鉴定书上签字。

④竣工验收结果报县人民政府备案。对验收结论有异议的，应将保留意见在验收鉴定书上明确记载并签字。

⑤由林业主管部门颁发竣工验收证书。

⑥验收过程中发现的问题，处理意见由验收委员会成员协商确定。

4 结语

在对澄江抚仙湖径流区植被恢复治理工程PPP项目工程质量验收体系研究中，在项目入库、实施主体、PPP项目公司成立、施工招标、PPP合同及其合同体系签订等过程和环节中发现存在合规性、控制性、完整性、规范性、责任主体明确性等方面的问题，必须通过建立具有科学性、系统性、可操作性的项目管理体系、质量控制体系、绩效评价体系进行规范和纠正。

本研究通过理顺PPP项目参与各方的关系，明确参与各方的职能职责，构建了工程项目建设质量控制体系，规范和明确了项目工程质量验收组织、验收条件、验收流程、质量评定等级划分、验收标准及要求、验收方法及内容、验收质量评定标准，为工程质量验收提供了科学性、规范性依据，同时为项目后续运营、绩效考核提供了基础数据，也为实施类似生态建设PPP项目提供建设管理经验，同时也为政府实施类似项目提供了决策参考。

目前研究成果《澄江抚仙湖径流区植被恢复治理工程PPP项目工程质量验收办法》已由澄江县人民政府批准颁布实施。