排污许可制度下的“环保管家”服务方案

余梦宇，陈雨娇，李俊博

(中海环境科技(上海)股份有限公司，上海 200135)

0 引 言

当前，“排污许可制度”作为点源管理核心制度的时代已经到来，若企业继续出现“未持证排污”和“不按证排污”等问题，将面临严重的环保处罚。在此背景下，为适应环境管理的发展步伐，使企业管理由“被动式”向“主动式”转变、由“粗放型”向“精细化”转变迫在眉睫。如何在排污许可制度下更加平稳、高效地运行，是企业面临的重要问题。

随着环境问题日益突出，人们的环保意识逐渐加强，以往的“先污染后治理”的发展模式已被绿色发展模式所取代，“谁污染谁治理”的环境保护政策已逐步转变为“谁污染谁付费”。同时，环境管理的复杂性、治理水平的更替性和环保监管的全面性与以往相比发生了很大变化。2010年以来，国家逐步提倡市场化环保服务体系建设，鼓励环保企业提供系统的环境解决方案和综合服务。2016年4月，原环境保护部出台了《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》，提出“推进环境咨询服务业发展，鼓励有条件的工业园区聘请第三方环保公司作为‘环保管家’，向园区提供监测、监理、环保设施建设运营及污染治理等一体化环保服务和解决方案”，“环保管家”开始受到人们的关注。2017年9月，原环境保护部出台了《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》，鼓励第三方治理机构提供环境综合服务，标志着更专业、更全面、更创新、更灵活、更主动的环境服务模式已到来[1]。

“环保管家”的服务面较广，上至管理层面的政府、园区，下至规模不一的企业；服务内容丰富，包括环境咨询、规划设计、环境监测、环境综合治理、生态修复和节能改造等；服务模式灵活，包括定制式、菜单式和一站式等，可根据被服务者的需求进行调整[2]。通过“环保管家”角色的介入，不仅能使企业的环境管理水平得到提升，更有利于促进经济与环境的协同发展。但是，现阶段“环保管家”服务面临着从业人员知识技能不足、项目管理经验单一、阶段性的服务模式无法快速转变成全生命周期的服务[3]、政策及财政支持缺乏、市场机制不匹配和基础设施不完善等问题。同时，在排污许可制度覆盖过程中，企业环境管理面临着较大的挑战。

在此背景下，本文从排污许可制的角度出发，探索企业“环保管家”服务内容，为更加高效地服务企业，改进现有的服务模式，提升现有的服务水平提供新的思路。

1 排污许可制度的发展历程

早在20世纪70年代，美国《联邦水污染控制法修正案》就已正式确立排污许可制度，随后依次修订了《清洁水法》和《清洁空气法》，分别明确了针对水和大气污染物的单项排污许可制度。该制度以国家污染物排放消除制度为基础，由国家环保局和部分授权地区直接实施[4]。此后，排污许可制度以不同形式在法国、日本等国家得到了应用。20世纪80年代，排污许可制度开始进入我国，但受经济发展和管理等因素的影响，此后很长一段时期内都停留于形式，仅是一纸行政预许可[5]。

21世纪初期，排污许可制度以全新的面貌出现在了我国各项环保政策中。例如：2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出将完善污染物排放许可制度作为生态环境保护管理体制改革的重要任务；2014年修订通过的《中华人民共和国环境保护法》指出，国家依照法律规定试行排污许可管理制度，实行排污许可管理的企业、事业单位和其他生产经营者应按排污许可证的要求排放污染物，未取得排污许可证的，不得排放污染物；2014年通过的《大气污染防治法》和2017年通过的《水污染防治法》均明确提出排污许可管理制度；2016年印发的《控制污染物排放许可制实施方案》标志着排污许可制正式开始实施。此外，为逐步规范排污许可证申请、审核、发放和管理程序，原环境保护部组织编制了《排污许可证管理暂行规定》，并在2017年颁布了《排污许可管理办法(试行)》。自此，我国进入了以排污许可环境管理为核心制度的时期，很好地呼应了中共十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出的“构建以排污许可制度为核心的固定污染源监管制度体系”[6]。

2 排污许可制度实施面临的问题

2.1 制度层面

根据《固定污染源许可分类管理名录》的要求，对不同行业企业实施重点管理、简化管理和登记管理，并于2020年全面覆盖排污许可证。现有的环评制度、总量控制制度和“三同时”制度等环境管理制度的侧重点不同，多数企业将排污许可证简单地理解为排水许可证等，可看出当前排污许可制度的核心地位还不够突出[7]，企业的认识还不到位。同时，由于我国排污许可制度的发展未给环境管理带来实质性改变，造成大部分企业对该项制度不重视，很大程度上给该制度的全面实施带来了负面影响。在环保政策上，由于目前排污许可正处在发展阶段，国家在其制度实施和执行方面还缺乏较为完善的应对政策，使得其重视程度不够。

2.2 企业层面

根据近几年国家逐步落实排污许可制度的经验，企业在纳入管理之前存在较多的环保问题，导致不能顺利核发排污许可证，阻碍了全面落实排污许可制度的步伐。例如：企业对环保政策不重视、存在侥幸心理和资金紧缺等造成企业实际生产存在严重的超标排放问题；部分企业的环评办理时间过早，导致存在生产工艺落后的问题，甚至存在国家或地方政府明确规定某些工艺或产品需予以淘汰或取缔而不自知的问题；环保管理不专业，使得企业出现了不同程度的批建不符的问题；第三方监测市场的技术水平参差不齐，监测过程不透明，导致企业的历史监测报告无法准确代表其实际排污情况等。然而，在核发排污许可证过程中，企业当前的运行状况远不能满足环保要求的情况屡见不鲜。下面以上海市某电镀企业为例，分析排污许可证申报过程中出现的问题。

该企业主要的生产工艺包括除锈、水洗、酸洗和镀铜等，设有1个废水总排口和1个废气排放口。根据《固定污染源排污许可分类管理名录》(2017年版)，该企业为“通用工序-电镀设施”的重点管理对象，其在申请排污许可证过程中发现以下问题：

1)镀铜工艺缺少环保手续；

2)废水涉及一类污染物，未设置车间排放口；

3)现有的监测方案不完善，现有的废水监测报告均显示总铬和总镍未检出，监测时酸洗和镀铜工序未运行；

4)采用除锈机进行机械除锈产生颗粒物，未设置配套的环保治理设施，不满足现行环保法规的要求。

由于上述问题的存在，该企业在申报排污许可证时面临的直接问题为：

1)镀铜工序无环保手续，涉及未批先建，将面临处罚；

2)总镍和总铬的考核点为车间排口，企业未设置车间排口，因此无法申请一类污染物的许可排放量；

3)根据上海市核发要求，一类污染物的许可排放量计算原则将实际排放量纳入取严要求，企业一类污染物未检出，相应污染物的许可排放量不得超过检出限对应的排放量；

4)颗粒物无法申请许可排放量。

上述问题的存在使得企业无法按时取证，且面临着相应的处罚。由此可知，在排污许可制度全面落实之前，应改变以往“以满足环评、验收要求等为抓手”的服务模式，从达标排放和合规运行的角度全过程实施环境服务，摸清并督促企业解决存在的环保问题，提前做好环保规划，为排污许可制度的落实做好充分的准备。

3 排污许可制度下“环保管家”服务需求的转变

3.1 精细化服务

随着修订版《中华人民共和国环境保护法》的出台，排污许可证的重要性更加凸显，其中：第四十五条规定，“未取得排污许可证的，不得排放污染物”；第六十三条规定，“违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留”。此后，地方政府也出台了有关排污许可证的规定。例如，上海市发布了《关于印发上海市排污许可证管理实施细则的通知》，规定“对检查中发现违反排污许可证规定行为的，依法纳入企业信用信息管理，依法实施限制市场准入、停止优惠政策、限制考核表彰等惩戒措施，并向社会公布相关信息”。

根据《排污许可管理办法(试行)》的要求，排污许可证副本中记载有企业的主要生产设施、原辅材料、产污环节、排放口、许可排放量和监测要求，登记内容具体到每台生产设施，许可内容细化到每个排放口，要求企业自行监测，编制环境管理台账和执行报告，并进行信息公开。无论是从不具备专业知识的生产型企业人员的角度看，还是从专业人员的角度看，如此多的事项是较为繁琐的。

对于“环保管家”来说，排污许可证副本中有如此高精度的调查既是一种挑战，也是一种机遇。作为“环保管家”，应深入企业内部，小到每台生产设施、每个排放口，大到企业总产能、总排放量，督促并指导企业按证生产、按时监测、按时公开，为企业自证守法提供依据，避免在发展过程中受到环保问题的干扰。只有将常规的“环保管家”服务引向深入，将服务工作做细、做精，才能使企业更好地改进传统的生产运行模式，得到更好的发展。此外，精细化管理也是企业管理发展的必然趋势。

3.2 自主式服务

《排污许可管理办法(试行)》细化了排污单位等主体的法律责任，要求企业做出承诺，在申领排污许可过程中提交承诺书。该承诺书包括将要记录在排污许可证副本中的承诺和运营单位存在不符合合法排污许可证情形下企业做出的承诺。

《排污许可管理办法(试行)》的颁布改变了以往“被动式”的环境管理模式，落实了排污责任，明确了排污单位在申请排污许可证时，按自行监测指南编制自行监测方案的义务；按排污许可证中关于台账记录的的要求，根据生产特点和污染物排放特点，对照排污口或无组织排放源对相关内容进行记录；按排污许可证中关于执行报告内容和频次的要求，编制排污许可证执行报告。此外，《排污许可管理办法(试行)》给出了信息公开制度，明确规定排污单位和环保部门都是信息公开的主体。

由此可看出，排污许可制度下的环境管理更加体现“自主”管理，从被动式的政府部门管理转变成了企业自行进行排污监察和负责。因此，排污单位应顺应改革的潮流。

对于“环保管家”来说，《排污许可管理办法(试行)》中提到的“企业承诺”“自行监测”“台账记录”“执行报告”和“信息公开”等5项制度是非常重要的。生产型企业通常缺少环境领域的专业性人才，因此自主对其而言是一项挑战，需具备很丰富的专业知识来满足这些制度的需求。在自主式环境管理方面，“环保管家”有明显的优势，有较为全面的环境知识储备，不仅能让企业在环境方面是做到合法合规，而且能使其顺应制度的发展，真正实现自主达标。

3.3 全过程服务

以往的环境管理制度交叉、重复，污染源“数出多头”“多头管理”，未建立统一、完整的过程。目前，根据《控制污染物排放许可制实施方案》的规定，“新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证”，这就要求企业在排污之前先申领排污许可证。同时，《排污许可管理办法(试行)》明确了不予核发排污许可证的情形，因此在实施排污许可制度之前需对企业进行全方位的把控和评估，避免出现政策不相符、工艺落后等情况[8]。此外，在改扩建项目的环评中，排污许可证执行报告、台账记录和自行监测情况将成为环评申报过程中不可或缺的证据材料。

2015年，国务院颁布了《生态文明体制改革总体方案》，从改革的高度对排污许可制度提出要求，提出排污许可“一证式管理”，企业从排污开始持证，与环评相衔接，对环境统计、环境监测和环境监察进行整合，为管理部门监测和监察提供依据；同时，融合总量控制制度，确定企业的排污总量。由此可看出，排污许可制度在企业发展全生命周期内占据着核心地位。

通过改革排污许可证制度，有关排污的链条逐步形成，由“环评”“排污许可证”和“自主验收”到“排污许可证”，形成了闭环管理。从最开始的项目立项、识别和分析排污，到申请排污、执行排污和实际排污监控，这一系列动作构成了企业在生产排污阶段的排污体系，构建了从过程到结果的环境手法完整证据链条。

此外，排污许可证实施之后，加上企业现有的各项环保投入，企业的环保工作量将大幅度增加，排放量将得到严格控制。同时，以地理信息系统(Geographic Information System，GIS)为基础的全国排污许可证管理信息平台已全面载入企业污染源所在位置、详细的生产和排放信息[9]，“环保管家”作为企业的专业环保人，应将开发企业环保管理平台作为主要的服务手段，探索最优生产方法，实现对企业环保数据的精细化、规范化、可视化的全过程管理。

4 排污许可制度下的“环保管家”服务内容

“环保管家”服务刚刚启动，随着排污许可制度的实施，服务需求将逐渐转向精细化、自主式和全过程。表1为“环保管家”服务内容，从企业和园区出发，充分发挥“环保管家”的作用，将排污许可制度的要求纳入原服务内容中，企业可根据实际情况选择适合的服务内容，最终在解决企业环保问题的同时，进一步实现企业的升级转型。

表1 环保管家服务内容

5 结 语

2019年12月，生态环境部发布新版《固定污染源排污许可分类管理名录》，依据行业类别、生产规模、工艺特征、原料使用量和燃料类型等，分别对企业实施重点管理、简化管理和登记管理，陆域固定污染物全部纳入其中。2020年将全面覆盖排污许可证，形成“一证式”环境管理模式。

由以往的排污许可核发工作经验可知，排污许可制度的实施还面临很多问题，例如：在制度层面，普及率不高，核心地位不够突出；在企业层面，环保不达标，环保重视程度不够，第三方的服务水平参差不齐等。随着排污许可制度逐步落实，“环保管家”原有的服务将面临巨大挑战。对此，企业需从自身出发，结合需求的转变，将精细化、自主式、全过程的服务思维纳入“环保管家”服务内容中。从最基础的环保咨询和环保检查，到污染防治、污染监控、风险管控和总量控制，再到清洁生产和企业管理，在将服务工作做细、做精的同时，主动发现问题、避免问题，实现从生产到成品、从原材料到“三废”的全面管理，真正落实排污许可。

未来应从企业自身出发，以满足企业的需求为根本，探索更加有效的“环保管家”服务，从而降低企业违法风险，提高企业的生产效率，改善环境质量，最终实现经济与环境的协调可持续发展。