新加坡基层组织的发展及作用

新加坡基层组织的出现，深受全球社团革命影响。从20世纪中期起，在全球范围内出现了一个突出的新现象，即大量的非政府、非营利的社团组织蓬勃兴起，这些组织在世界各国乃至国际社会的各个领域发挥着日渐重要的作用。专门研究这种非政府组织的美国霍普金斯大学教授莱斯特·赛拉蒙（Lester Salamon）称其为“全球社团革命”。

导致“全球社团革命”兴起最主要的原因有下面两个——首先是“政府失灵”和“市场失灵”造成的危机。传统的公共行政与公共管理中，一直存在着“政府管制”和“市场机制”这两种相互对立的思维定式，即强调政府和市场非此即彼的作用，比较忽视社会参与的重要性。但是，一方面，政府决策只能实现部分选民的愿望，而不能满足每一个人对公共物品的需要，政府在提供公共物品方面也存在着浪费和低效率的问题;另一方面，由于公共物品存在效用的不可分割性、消费的非排他性以及取得方式的非竞争性，导致公共物品“搭便车”现象严重，并进而形成与市场机制的矛盾。因此，非政府组织应运而生，它以其高效、灵活的特点，补充了政府在公共物品提供方面的不足，同时打破了政府提供公共物品的垄断性，并成为督促政府进行改革的外部动力。其次，非政府组织以其非营利的特性，以良好的社会形象补充了市场的功能，因此，非政府组织被喻为政府和市场之外的第三部门。市场和国家之外的非政府组织得到了空前的发展。从欧美发达国家到亚洲、非洲和拉美的发展中国家，各种社团、草根组织和其他类似的组织纷纷创立，以追求此前国家和市场的力量未曾实现的目标。

社团革命的浪潮也不停地拍打着新加坡社会的堤岸。新加坡人民行动党于1959年上台执政以后，日益感到新加坡社团组织的兴起已无法阻挡，但考虑到新加坡的现实国情，人民行动党政府又不可能任由各种社团组织像西方社会那样自由发展;政府迫切需要一种准政府性的组织来引领新加坡社团组织的走向，在这样一种背景下，基层组织便应运而生了。

人民协会：基层组织的“大管家”

1960年6月，人民协会作为一个旨在促进种族和谐、加强社会凝聚力的法定机构而成立。最初，人协只负责管理民众联络所及民众联络所管理委员会，自20世纪90年代起，人协接管了所有的社会基层组织，成为社会基层组织管理的总机构，是新加坡社会基层组织的中枢神经。

《人民协会法案》规定，人协将设立一个由14人组成的董事会作为领导机构，董事会主席由政府总理兼任，其他成员由主席委任。

经过50多年的逐渐发展和演进，人协现在已经形成了一个非常成熟和严密的组织系统，其内部结构分为三层。

上层是董事会。它是人协最高领导和决策机构，其构成为主席一人、副主席一人及十二位董事。根据《人民协会法令》第4及第5条的规定，新加坡总理为理所当然的主席，副主席则由总理从部长中任命，由主席任命八位董事（其中一位将被任命为财政兼秘书）。另外，由人协团体会员在人协大会上从内部再推举出四名董事。以上人员的任期为三年且可以连任，这种固定的任职期限设置的初衷，是让他们的行为和决定不为政治势力所影响。

第二层是执行理事长。执行理事长往往由人协的财政兼秘书来担任，主要负责人民协会的日常行政活动。

第三层是人民协会下属各“职能部门”。根据人民协会实现宗旨的需要，人民协会现在设有五大“职能部门”（六大组成部分）来执行各项政策。包括政策组、行政组、网络联系组、志愿管理组、基层组织组1、基层组织组2。

这种分工明确、职责清晰的组织系统，不仅使得人民协会各组成部分之间能够合作协调，信息共享，减少内部交易成本，更使得人民协会得以统领新加坡所有社会团体的活动，实现总枢纽的功能，从而更好地实现其“一个民族、一个新加坡”的宗旨。

人协系统的壮大之路

人民协会管理的基层组织经历了一个从少到多的过程。成立初期的人民协会只负责管理联络所。1994年4月29日，在人民协会召开第一届三年一度的全国基层组织研讨会前夕，人协被赋予更大的任务，接管所有的基层组织，包括公民咨询委员会和居民委员会;原属社会发展部的社会防卫和社区关系组与人民协会合并。时至今日，人民协会已被塑造成了新加坡各基层组织的“参谋总部”。

人协下属机构也经历了一个由寡到众的过程。目前，人协下属机构包括社会基层组织网络，社区发展理事会、国家青年理事会、国家社区领袖培训学员、外展训练中心、“水上探险”及民众联络所等。此外，人协还拥有80多个团体会员，若干个合作伙伴。其中，社会基层组织网络负责协助人协发起和提供各式各样的项目和服务，以满足新加坡各界人士的需求及利益，以实现人协“融合民众，连接社区，实现一个民族，一个新加坡”的使命，是人协向社区和民众提供服务的主体力量。社区发展理事会是1997年成立的一个公共服务组织，其任务是充当所属区域的地方行政部门而发起、策划和管理社区计划，以促进社区融合与社会和谐。它协调及领导公民咨询委员会、联络所管理委员会及居民委员会，同时也与其他社区及福利团体合作推出社会服务。社理会（即社区发展理事会）也必须处理保健基金和公共援助金的申请，并管理社会服务基础设施，以及教育储蓄奖学金和助学金、大学及理工学院助学金及贷学金等。目前，新加坡东北、东南、西北、西南、中区等五个行政区，分别设立一个社区发展理事会，由市长进行管理。国家青年理事会是一个由诸多政府部长、青年团体、学术机构、志愿福利团体、媒体及私人机构等组成的青年管理机构，其目标是为青年营造一个充满活力的发展環境。国家社区领袖培训学院是专为培训基层领袖领导能力，及提高专业人员的实践能力而设的国家级继续教育学院。自1946年成立以来，该学院一直承担培养、提升基层领袖能力的重要使命，拥有高素质的人才是新加坡社会基层组织良好成长的关键因素。外展训练中心是一个主要通过户外教育及探险等活动而培养个人或团体的自信心、团队精神的组织。“水上探险”组织主要是通过开展各式各样的水陆活动来促进社区结合力，推广健康的生活方式，丰富新加坡人的生活。